Realizacja misji strategicznej wymaga osiągnięcia określonych celów. Cel to antycypowany przyszły stan rzeczy, uważany za pożądany, do którego zmierza podejmujący działanie.[1]
Cele mają kluczowe znaczenie w procesie podejmowania decyzji i spełniają szereg funkcji. Jednostki strategiczne wyłaniają kilka różnych rodzajów celów, które różnią się szczeblem, dziedziną i ramami czasowymi.[2]
Szczebel. Cele są ustalane na różnych szczeblach i dla różnych szczebli w ramach organizacji. Cztery podstawowe szczeble celów obejmują misję(omówioną w poprzednim dziale) oraz cele strategiczne, taktyczne i operacyjne. Cele formułowane w organizacji mają charakter hierarchiczny ( cele główne-wyższego rzędu i cele pośrednie-niższego rzędu, będące środkami do osiągnięcia celów głównych). Układ celów i kolejność ich realizacji powinny zapewniać wymaganą skuteczność działania, tzn. realizacja wiązki celów rzędu niższego powinna zapewnić osiągnięcie celu rzędu wyższego, natomiast osiągnięcie celów rzędu wyższego powinno zapewniać wypełnienie misji organizacji.
Dziedzina. Cele wyznaczane są także dla różnych dziedzin i we wszystkich obszarach funkcjonowania organizacji. W ramach planu rozwoju regionalnego cele mogą dotyczyć m.in. poprawy jakości życia w powiecie, dynamizacji rozwoju gospodarczego, promocji miasta, poprawy ładu przestrzennego czy też poprawy bezpieczeństwa publicznego i socjalnego.
Ramy czasowe. Organizacje ustalają cele w różnych ramach czasowych. Na poziomie strategicznym cele mają charakter długofalowy. Niektóre cele mają wyraźnie określone ramy czasowe (np. otwarcie nowych szkół podstawowych w ciągu 10 lat ), inne natomiast nie mają określonego horyzontu czasowego (np. promocja jednostki jako ośrodka o znaczeniu regionalnym na forum krajowym).
Cele strategiczne są to skonkretyzowane elementy misji, które umożliwiają pomiar poziomu aspiracji jednostki, stanowią kryteria wyboru strategii oraz służą do mierzenia stopnia jej realizacji. Cele strategiczne ustalane są na najwyższym szczeblu i obejmują wszystko to, co dana jednostka chce osiągnąć w przyszłości, oraz to, co musi ona zrobić, aby zapewnić sobie warunki długotrwałej egzystencji i osiągnąć te cele. Odpowiednia selekcja celów powinna gwarantować najbardziej korzystną pozycję danego regionu, możliwą do osiągnięcia w zakładanej perspektywie czasowej.
Trafność doboru celów strategicznych nie zależy jedynie od stopnia znajomości własnych predyspozycji i preferencji rozwojowych, ale także od odpowiedniej oceny przewidywanego rozwoju wypadków w otoczeniu. Formułowane cele strategiczne stanowią wskazówkę i nadają jednolity kierunek działania podmiotów organizacji, wytyczone cele pozwalają zrozumieć dokąd zmierza organizacja, dlaczego osiągnięcie pewnego docelowego stanu jest tak ważne, oraz określają ramy obecnych i przyszłych działań. Skuteczne określenie celów sprzyja dobremu planowaniu alokacji zasobów, a to z kolei ułatwia ustalanie celów w przyszłości.
Formułowanie celów stanowi skuteczny mechanizm oceny i kontroli. Oznacza to, iż przyszłe wyniki będzie można oceniać na podstawie stopnia realizacji wytyczonych celów. Wszystkie formułowane cele powinny być jasne i czytelne (zarówno dla decydenta jak i dla wykonawcy), mierzalne (najłatwiej mierzyć cele wyrażone liczbowo) i realne, czyli możliwe do wykonania, ale jednocześnie mobilizujące wykonawcę do wysiłku.
Formułowanie celów strategicznych rozwoju gminy powinno być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem jej sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada bowiem określone cechy, które wpływają na możliwości realizowania przedsięwzięć rozwojowych. Istotne znaczenie mają między innymi położenie geograficzne, liczba i struktura mieszkańców, poziom rozwoju infrastruktury technicznej, sytuacja finansowa oraz dostępność terenów inwestycyjnych. Uwzględnienie tych uwarunkowań pozwala wskazać zarówno czynniki sprzyjające rozwojowi, jak i bariery mogące ograniczać skuteczność podejmowanych działań. Diagnoza powinna obejmować nie tylko ocenę stanu obecnego, ale również analizę zmian zachodzących w kolejnych latach, ponieważ decyzje strategiczne dotyczą zazwyczaj perspektywy znacznie dłuższej niż jedna kadencja władz samorządowych.
W procesie diagnozowania sytuacji gminy szczególnie przydatna może być analiza SWOT, umożliwiająca uporządkowanie informacji dotyczących jej mocnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń występujących w otoczeniu. Do mocnych stron można zaliczyć na przykład korzystne położenie komunikacyjne, dobrze rozwiniętą infrastrukturę społeczną lub dostępność atrakcyjnych terenów inwestycyjnych. Słabe strony mogą natomiast obejmować niewystarczającą liczbę miejsc pracy, niekorzystną strukturę demograficzną czy ograniczone możliwości finansowe samorządu. Szanse rozwojowe mogą wiązać się z planowanymi inwestycjami ponadlokalnymi, dostępnością środków zewnętrznych lub rosnącym zainteresowaniem określonym obszarem. Zagrożenia mogą wynikać z pogarszającej się sytuacji gospodarczej, migracji mieszkańców oraz zmian regulacyjnych. Analiza ta powinna stanowić jednak punkt wyjścia do dalszych rozważań, a nie samodzielną podstawę podejmowania wszystkich decyzji strategicznych.
Szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe określenie najważniejszych problemów wymagających interwencji samorządu. W praktyce potrzeby mieszkańców są znacznie większe niż możliwości finansowe i organizacyjne gminy, dlatego nie wszystkie przedsięwzięcia mogą być realizowane jednocześnie. Konieczne staje się ustalenie hierarchii potrzeb oraz wskazanie tych obszarów, w których podjęcie działań przyniesie największe korzyści społeczne i gospodarcze. Proces ten wymaga uwzględnienia zarówno pilności określonych problemów, jak i ich znaczenia dla długofalowego funkcjonowania jednostki. Przykładowo poprawa stanu lokalnych dróg może stanowić ważną potrzebę bieżącą, natomiast przeciwdziałanie odpływowi młodych mieszkańców może wymagać wieloletnich działań obejmujących edukację, mieszkalnictwo, transport i rozwój rynku pracy.
Istotnym elementem procesu planowania strategicznego jest również rozpoznawanie zależności pomiędzy poszczególnymi obszarami funkcjonowania gminy. Rozwój gospodarczy nie przebiega bowiem niezależnie od warunków społecznych, infrastrukturalnych i środowiskowych. Utworzenie nowych terenów inwestycyjnych może sprzyjać powstawaniu miejsc pracy, lecz wymaga jednocześnie zapewnienia odpowiedniego dostępu komunikacyjnego, infrastruktury technicznej oraz uwzględnienia skutków dla środowiska naturalnego. Podobnie rozwój budownictwa mieszkaniowego może prowadzić do zwiększenia liczby mieszkańców, ale jednocześnie powodować konieczność rozbudowy szkół, przedszkoli i placówek opieki zdrowotnej. Z tego względu cele strategiczne powinny tworzyć spójną całość, w której realizacja poszczególnych przedsięwzięć wzajemnie się uzupełnia.
Ważnym kierunkiem polityki rozwojowej gminy jest podnoszenie jakości życia mieszkańców. Pojęcie to obejmuje wiele zróżnicowanych zagadnień, w tym dostępność usług publicznych, bezpieczeństwo, warunki mieszkaniowe oraz możliwości uczestniczenia w życiu społecznym i kulturalnym. Odpowiednio sformułowane cele strategiczne mogą dotyczyć poprawy jakości kształcenia, zwiększenia dostępności opieki przedszkolnej, rozwoju infrastruktury sportowej czy usprawnienia lokalnego transportu. Istotne znaczenie mają również działania skierowane do osób starszych, rodzin z dziećmi i mieszkańców posiadających szczególne potrzeby. Przy planowaniu takich przedsięwzięć konieczne jest uwzględnienie zmian demograficznych, ponieważ struktura ludności wpływa bezpośrednio na zapotrzebowanie na określone usługi.
Szczególnej uwagi wymaga problem starzenia się społeczeństwa oraz migracji mieszkańców. W części gmin obserwuje się zmniejszanie liczby ludności, które może prowadzić do ograniczenia wpływów budżetowych oraz trudności w utrzymaniu istniejącej infrastruktury. Inne jednostki, szczególnie położone w sąsiedztwie dużych miast, doświadczają natomiast szybkiego wzrostu liczby mieszkańców i związanego z tym zwiększonego zapotrzebowania na usługi publiczne. Obie sytuacje wymagają odmiennego podejścia do formułowania celów strategicznych. W pierwszym przypadku szczególnego znaczenia może nabierać utrzymywanie dostępności podstawowych usług i tworzenie warunków sprzyjających pozostawaniu mieszkańców w gminie. W drugim konieczne może okazać się przede wszystkim odpowiednie planowanie nowych inwestycji mieszkaniowych, komunikacyjnych i oświatowych.
Istotnym obszarem planowania strategicznego pozostaje również rozwój lokalnej przedsiębiorczości. Gmina może podejmować działania mające na celu tworzenie korzystnych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej, między innymi poprzez rozwijanie infrastruktury, usprawnianie obsługi administracyjnej inwestorów oraz promowanie lokalnego potencjału ekonomicznego. Szczególnego znaczenia nabiera odpowiednie przygotowanie terenów przeznaczonych pod działalność produkcyjną, usługową i handlową. Ważna jest również współpraca samorządu z przedsiębiorcami oraz instytucjami wspierającymi rozwój gospodarczy. Należy jednak pamiętać, że gmina nie posiada bezpośredniego wpływu na wszystkie procesy zachodzące na rynku pracy. Jej zadaniem jest przede wszystkim tworzenie warunków sprzyjających aktywności gospodarczej, a nie zastępowanie decyzji podejmowanych przez prywatne podmioty.
Współczesne strategie rozwoju coraz większą uwagę poświęcają także zagadnieniom ochrony środowiska oraz racjonalnego gospodarowania zasobami naturalnymi. Cele strategiczne w tym obszarze mogą obejmować poprawę jakości powietrza, rozwój gospodarki wodno-ściekowej, ograniczanie ilości odpadów oraz zwiększanie efektywności energetycznej budynków publicznych. Szczególnego znaczenia nabiera również przeciwdziałanie skutkom zmian klimatycznych, w tym przygotowanie infrastruktury na występowanie gwałtownych opadów, susz i wysokich temperatur. Działania te powinny być dostosowane do lokalnych uwarunkowań przyrodniczych i przestrzennych. Innych rozwiązań wymaga bowiem gmina o charakterze rolniczym, innych jednostka posiadająca rozległe obszary leśne, a jeszcze innych gmina miejska charakteryzująca się intensywną zabudową.
Odpowiednie formułowanie celów strategicznych wymaga także uwzględnienia ładu przestrzennego. Sposób zagospodarowania terenu wpływa na koszty funkcjonowania infrastruktury, dostępność usług publicznych oraz możliwości przyszłego rozwoju gospodarczego. Nadmierne rozpraszanie zabudowy może prowadzić do konieczności ponoszenia wysokich nakładów na budowę i utrzymanie dróg, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i energetycznych. Z kolei zbyt intensywne wykorzystanie określonych obszarów może powodować konflikty pomiędzy różnymi funkcjami przestrzeni. Dlatego decyzje dotyczące rozwoju osadnictwa, lokalizacji inwestycji oraz ochrony terenów przyrodniczych powinny pozostawać powiązane z przyjętymi celami strategicznymi. Takie podejście umożliwia bardziej racjonalne gospodarowanie przestrzenią i ograniczanie przyszłych kosztów działalności samorządu.
Ważnym elementem procesu wyznaczania celów strategicznych jest udział społeczności lokalnej. Mieszkańcy posiadają wiedzę dotyczącą codziennych problemów gminy, która nie zawsze znajduje pełne odzwierciedlenie w dokumentach statystycznych i administracyjnych. Dlatego przy opracowywaniu strategii warto wykorzystywać konsultacje społeczne, spotkania z przedstawicielami lokalnych środowisk, badania ankietowe oraz inne formy pozyskiwania opinii. Szczególnego znaczenia nabiera zapewnienie możliwości uczestnictwa różnym grupom mieszkańców, ponieważ ich potrzeby i oczekiwania mogą znacznie się różnić. Osoby młode mogą przywiązywać większą wagę do możliwości edukacyjnych i zawodowych, natomiast seniorzy mogą oczekiwać przede wszystkim poprawy dostępności usług zdrowotnych oraz transportowych. Udział mieszkańców pozwala zatem pełniej rozpoznawać potrzeby lokalne i ograniczać ryzyko przyjmowania rozwiązań nieodpowiadających rzeczywistym problemom społeczności.
Konsultowanie celów strategicznych może również przyczyniać się do zwiększenia akceptacji dla planowanych przedsięwzięć. Inwestycje realizowane przez samorząd nie zawsze przynoszą jednakowe korzyści wszystkim mieszkańcom, a w niektórych przypadkach mogą wywoływać sprzeciw określonych środowisk. Dotyczy to szczególnie przedsięwzięć związanych ze zmianą sposobu zagospodarowania terenów, budową infrastruktury transportowej lub lokalizacją obiektów uciążliwych dla najbliższego otoczenia. Wczesne przedstawienie założeń planowanych działań pozwala rozpoznać możliwe źródła konfliktów i poszukiwać rozwiązań ograniczających ich negatywne konsekwencje. Nie oznacza to jednak, że wszystkie postulaty mieszkańców muszą zostać uwzględnione. Zadaniem władz samorządowych pozostaje podejmowanie rozstrzygnięć uwzględniających interes całej wspólnoty oraz możliwości finansowe i prawne gminy.
Szczególnego znaczenia nabiera także powiązanie celów strategicznych z gospodarką finansową samorządu. Nawet właściwie opracowana strategia nie będzie mogła zostać skutecznie zrealizowana, jeżeli nie zostaną zapewnione środki niezbędne do wykonania planowanych przedsięwzięć. Konieczne jest zatem określenie przewidywanych kosztów najważniejszych działań oraz wskazanie potencjalnych źródeł ich finansowania. Mogą nimi być dochody własne gminy, środki pochodzące z budżetu państwa, fundusze europejskie oraz inne dostępne instrumenty finansowe. Istotne znaczenie ma również uwzględnienie wieloletniej prognozy finansowej, która pozwala ocenić możliwości realizowania inwestycji wykraczających poza jeden rok budżetowy. Planowanie strategiczne powinno zatem pozostawać ściśle powiązane z procesem przygotowywania dokumentów finansowych samorządu.
Przy wyborze celów strategicznych niezbędne jest również uwzględnienie przyszłych kosztów utrzymania inwestycji. Wybudowanie nowej szkoły, obiektu sportowego czy instytucji kultury wymaga nie tylko poniesienia nakładów inwestycyjnych, lecz również zapewnienia środków na późniejsze funkcjonowanie tych placówek. Koszty zatrudnienia pracowników, utrzymania budynków oraz bieżących remontów mogą przez wiele lat obciążać budżet jednostki samorządowej. Z tego względu ocena opłacalności określonego przedsięwzięcia powinna obejmować cały przewidywany okres jego użytkowania. Szczególnie istotne jest to w gminach dysponujących ograniczonymi dochodami własnymi, ponieważ nadmierne rozbudowywanie infrastruktury może w przyszłości utrudniać finansowanie innych zadań publicznych.
Ważnym zagadnieniem związanym z realizacją strategii jest również współpraca pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Wiele problemów rozwojowych wykracza poza granice jednej gminy, dlatego ich skuteczne rozwiązanie wymaga podejmowania wspólnych działań z sąsiednimi jednostkami. Dotyczy to między innymi transportu publicznego, gospodarki odpadami, ochrony środowiska oraz rozwoju infrastruktury technicznej. Szczególnego znaczenia nabiera współpraca gmin tworzących obszary funkcjonalne dużych miast, w których codzienna aktywność mieszkańców obejmuje terytorium kilku jednostek administracyjnych. W takich przypadkach samodzielne planowanie inwestycji może prowadzić do powielania określonych przedsięwzięć lub powstawania trudności związanych z ich wzajemnym powiązaniem. Koordynacja działań umożliwia bardziej efektywne wykorzystanie dostępnych zasobów i realizację celów, których osiągnięcie przekracza możliwości pojedynczej gminy.
Skuteczna realizacja celów strategicznych wymaga również właściwego podziału odpowiedzialności pomiędzy uczestników procesu zarządzania rozwojem lokalnym. Rada gminy podejmuje najważniejsze rozstrzygnięcia dotyczące przyjmowanych kierunków polityki rozwojowej, natomiast organ wykonawczy odpowiada za przygotowywanie i realizowanie konkretnych działań w granicach przyznanych kompetencji. Istotną rolę odgrywają także pracownicy urzędu gminy, jednostki organizacyjne oraz podmioty współpracujące z samorządem. W przypadku przedsięwzięć wieloletnich szczególnego znaczenia nabiera zapewnienie ciągłości realizacji zadań oraz odpowiedniego przepływu informacji pomiędzy uczestnikami procesu. Brak jednoznacznego określenia odpowiedzialności może prowadzić do opóźnień, rozproszenia zasobów i trudności w ustaleniu przyczyn niewykonania określonych działań.
Ważnym elementem zarządzania strategicznego jest także monitorowanie postępów w realizacji przyjętych celów. W tym celu konieczne jest określenie odpowiednich wskaźników, które pozwalają ocenić zarówno zakres wykonanych przedsięwzięć, jak i ich rzeczywisty wpływ na sytuację gminy. Przykładowo liczba wybudowanych kilometrów dróg stanowi informację dotyczącą efektu rzeczowego inwestycji, natomiast skrócenie czasu dojazdu mieszkańców do najważniejszych usług może wskazywać na jej rezultat społeczny. Podobnie liczba osób uczestniczących w szkoleniach nie jest równoznaczna z poprawą sytuacji na lokalnym rynku pracy. Dlatego system monitorowania powinien obejmować wskaźniki odnoszące się do różnych aspektów realizacji strategii, umożliwiając ocenę nie tylko wykonania określonych zadań, lecz również stopnia osiągania zamierzonych zmian.
Istotnym warunkiem prawidłowej oceny rezultatów jest zapewnienie dostępności wiarygodnych danych. Samorząd może wykorzystywać między innymi informacje pochodzące ze statystyki publicznej, dokumentacji administracyjnej, sprawozdań jednostek organizacyjnych oraz badań prowadzonych wśród mieszkańców. Szczególnego znaczenia nabiera możliwość porównywania danych pochodzących z kolejnych lat, ponieważ pozwala to rozpoznawać kierunki zmian i oceniać trwałość osiąganych rezultatów. Należy jednak pamiętać, że nie wszystkie zjawiska społeczne można jednoznacznie przedstawić za pomocą mierników liczbowych. W przypadku zagadnień dotyczących jakości życia, poczucia bezpieczeństwa lub zadowolenia mieszkańców wskazane może być uzupełnianie danych statystycznych informacjami jakościowymi.
Realizacja celów strategicznych powinna również uwzględniać możliwość wystąpienia nieprzewidzianych okoliczności. Zmiany sytuacji gospodarczej, ograniczenia finansowania zewnętrznego, niekorzystne zjawiska demograficzne lub nagłe zdarzenia kryzysowe mogą istotnie wpływać na możliwości wykonywania wcześniej zaplanowanych przedsięwzięć. Z tego względu strategia nie powinna być traktowana jako dokument całkowicie niezmienny. Konieczne jest zapewnienie możliwości okresowego przeglądu przyjętych założeń oraz dostosowywania sposobów działania do aktualnych warunków. Nie oznacza to jednak dowolnego zmieniania celów pod wpływem bieżących trudności politycznych czy organizacyjnych. Aktualizacja powinna wynikać z rzetelnej oceny sytuacji oraz potrzeby utrzymania zgodności strategii z rzeczywistymi możliwościami rozwojowymi gminy.
Szczególnie ważne jest także zachowanie ciągłości polityki rozwojowej pomimo zmian zachodzących w składzie władz samorządowych. Cele strategiczne mają zazwyczaj charakter wieloletni, dlatego ich realizacja może obejmować kilka kolejnych kadencji rady gminy oraz organu wykonawczego. Zmiana kierownictwa politycznego nie powinna automatycznie prowadzić do rezygnacji ze wszystkich wcześniej rozpoczętych przedsięwzięć, szczególnie jeżeli odpowiadają one rzeczywistym potrzebom mieszkańców. Jednocześnie nowe władze powinny mieć możliwość dokonywania uzasadnionych korekt wynikających ze zmieniających się uwarunkowań społecznych i gospodarczych. Odpowiednio przygotowana strategia może zatem pełnić funkcję narzędzia zapewniającego ciągłość rozwoju lokalnego, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości dostosowywania działań do aktualnych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Cele strategiczne rozwoju gminy stanowią podstawę prowadzenia długofalowej polityki lokalnej, której zasadniczym zadaniem jest tworzenie warunków sprzyjających poprawie jakości życia mieszkańców oraz racjonalnemu wykorzystywaniu dostępnych zasobów. Ich prawidłowe formułowanie wymaga szczegółowego rozpoznania uwarunkowań rozwojowych, ustalenia hierarchii potrzeb oraz zapewnienia odpowiedniej spójności pomiędzy poszczególnymi obszarami działalności samorządu. Szczególne znaczenie ma udział społeczności lokalnej, właściwe określenie źródeł finansowania oraz stworzenie systemu umożliwiającego monitorowanie osiąganych rezultatów. Skuteczna strategia nie powinna ograniczać się do przedstawienia pożądanego obrazu przyszłości, lecz musi wskazywać realne możliwości jego osiągnięcia. Właściwie określone cele strategiczne mogą stanowić ważny instrument koordynowania przedsięwzięć publicznych, zwiększania efektywności zarządzania oraz wzmacniania potencjału społecznego i gospodarczego gminy.
[1] J.Zieleniewski „Organizacja i zarządzanie” PWN, Warszawa 1969, s.165.
[2] Op.cit. R.W.Griffin „Podstawy…”, s.201.
