Punktem wyjścia dla bardziej obszernej teoretycznej dyskusji na ten temat może nastąpić po zwróceniu uwagi na fakt, ze władze serbskie tak długo nie sięgały po wojskowe środki likwidacji oporu kosowskich Albańczyków, dopóty przestrzegane były propagowane przez LDK pokojowe metody walki.
W okresie 1989-1998, a więc po odebraniu praw autonomicznych Kosowu, działalność „równoległego państwa” kształtującego swe instytucje polityczne i społeczne nie była postrzegana przez Miloševicia jako znacząca groźba dla Serbii. Świadczy o tym fakt, iż pomimo stacjonowania w Kosowie znacznych sił rządowych, bez większych oporów ze strony władz dochodziło do tworzenia instytucji żywotnie naruszających suwerenność FRJ.
Co dziwniejsze, działo się to także dzięki cichej aprobacie najwyższych władz państwowych w tym także samego Miloševicia. Jednym z argumentów popierających tą tezę może być niechęć Miloševicia do dopuszczenia wrogich mu Albańczyków do serbskiego systemu politycznego. A to co wyróżniało rządy sprawowane w Kosowie w latach 1989-1998 to fakt, że istniejące struktury władzy tolerowały de facto pewne polityczne instytucje, które wyraźnie i publicznie dążyły do utworzenia w Kosowie autonomicznej republiki, wykazując przy tym sporą tolerancję wobec LDK. Władze uznając nielegalność funkcjonowania podziemnych struktur państwa stosowały wobec nich represje ale nigdy nie podjęły poważnej próby ich likwidacji.
Stosunek władz wobec LDK obfituje w paradoksy, np. podczas gdy członkowie tej partii byli poddawani ciągłej inwigilacji serbskich służb bezpieczeństwa i gdy „legalny” rząd prowadził ożywioną działalność agitacyjną za granicą, główne biuro DLK znajdowało się niecałe 100 m. od siedziby Głównego Biura Bezpieczeństwa Narodowego, a delegaci „Republiki Kosowa” jeździli po świecie na jugosłowiańskich paszportach.
Podobny paradoks miał miejsce w lipcu 1997 r., kiedy to na mityngu zorganizowanym przez „Radę Pojednania”, przewodniczący stojąc dosłownie w cieniu serbskiego więzienia i wspomnianego Biura Bezpieczeństwa Narodowego wygłosił mowę skierowaną do „serbskiego wroga” i nawołującą do „kontynuacji oporu”. Te same instytucje natomiast, które choć częściowo tolerowały działalność LDK, wydały bezpardonową wojnę tym organizacjom, które namawiały do całkowitego oderwania się od Jugosławii lub otwarcie angażowały się w walkę zbrojną (jak to było w przypadku UÇK czy procesu członków organizacji wydających chociażby gazetki nawołujące do walki o niepodległość – przyp. autora).
Analizując stanowisko władz serbskich wobec albańskich ugrupowań politycznych w Kosowie, należy przede wszystkim uwzględnić zróżnicowanie celów i metod działania poszczególnych środowisk reprezentujących miejscową ludność albańską. Chociaż większość tych organizacji kwestionowała politykę prowadzoną przez Belgrad i domagała się zmiany statusu politycznego Kosowa, nie istniała pełna zgodność dotycząca sposobów realizacji tych postulatów. Część działaczy opowiadała się za prowadzeniem pokojowej działalności politycznej oraz budowaniem własnych instytucji społecznych, podczas gdy inne środowiska stopniowo dochodziły do przekonania, że osiągnięcie niepodległości będzie możliwe wyłącznie poprzez zastosowanie środków militarnych. Z punktu widzenia władz serbskich różnice te miały istotne znaczenie, ponieważ poszczególne formy działalności opozycyjnej stwarzały odmienne zagrożenia dla utrzymywania kontroli nad prowincją.
Podstawowym elementem polityki Slobodana Miloševicia wobec kosowskich Albańczyków było dążenie do zachowania Kosowa w granicach Serbii oraz podporządkowania miejscowych instytucji władzom centralnym. W oficjalnym stanowisku Belgradu szczególnie eksponowano historyczne i kulturowe znaczenie prowincji dla serbskiej tożsamości narodowej. Argumentowano również, że utrzymywanie jednolitości terytorialnej państwa stanowi warunek jego stabilności oraz zapewnienia bezpieczeństwa zamieszkującym Kosowo Serbom i Czarnogórcom. Jednocześnie albańskie postulaty niepodległościowe przedstawiano jako przejaw separatyzmu, który mógł prowadzić do dalszego rozpadu Jugosławii. Takie stanowisko ograniczało możliwości kompromisu politycznego, ponieważ zasadnicze żądania albańskich ugrupowań pozostawały sprzeczne z podstawowymi założeniami polityki serbskiej.
Szczególne znaczenie w procesie kształtowania albańskiej reprezentacji politycznej miało powstanie Ligi Demokratycznej Kosowa, której przewodniczącym został Ibrahim Rugova. Ugrupowanie to uzyskało szerokie poparcie społeczne dzięki odwoływaniu się do pokojowych metod działania oraz przekonaniu, że konflikt z władzami serbskimi powinien zostać rozwiązany przy udziale społeczności międzynarodowej. Strategia Rugovy zakładała unikanie bezpośredniej konfrontacji zbrojnej, która wobec zdecydowanej przewagi militarnej Belgradu mogłaby doprowadzić do znacznych strat wśród ludności cywilnej. Jednocześnie LDK konsekwentnie podważała prawomocność serbskich rządów w Kosowie i dążyła do uzyskania dla prowincji statusu niezależnego od władz w Belgradzie. Pokojowy charakter stosowanych metod nie oznaczał zatem rezygnacji z daleko idących celów politycznych.
Ważnym etapem umacniania pozycji LDK było przeprowadzenie nieuznawanego przez władze jugosłowiańskie referendum niepodległościowego w 1991 roku, a następnie wyborów do instytucji równoległych w maju 1992 roku. Działania te miały umożliwić stworzenie własnej reprezentacji politycznej oraz wykazać, że postulaty niepodległościowe posiadają szerokie poparcie albańskiej większości mieszkańców prowincji. Ibrahim Rugova uzyskał wówczas mandat do pełnienia funkcji prezydenta nieuznawanej międzynarodowo Republiki Kosowa. Władze serbskie nie akceptowały legalności tych przedsięwzięć, jednak nie doprowadziły do całkowitego zlikwidowania wszystkich powstałych w ten sposób struktur. Taki stan rzeczy wynikał z określonych uwarunkowań politycznych i społecznych, a nie z formalnego uznania albańskich roszczeń do samostanowienia.
Istnienie równoległych instytucji można interpretować jako rezultat szczególnego rodzaju równowagi pomiędzy kontrolą państwową a zdolnością albańskiej społeczności do samodzielnej organizacji. Belgrad zachowywał najważniejsze instrumenty władzy, w tym kontrolę nad aparatem bezpieczeństwa, administracją oraz możliwością stosowania przymusu. Natomiast albańskie środowiska polityczne budowały struktury, których podstawowym źródłem legitymacji było społeczne poparcie mieszkańców Kosowa. Instytucje te nie posiadały zdolności skutecznego przeciwstawienia się siłom państwowym, ale pozwalały podtrzymywać poczucie odrębności politycznej i narodowej. W rezultacie na obszarze prowincji funkcjonowały dwa konkurencyjne porządki instytucjonalne, których wzajemne relacje pozostawały oparte na trwałym konflikcie dotyczącym prawomocności sprawowania władzy.
Szczególną rolę w funkcjonowaniu albańskiego społeczeństwa odgrywała organizacja równoległego systemu edukacji. Po ograniczeniu możliwości korzystania z państwowych placówek oświatowych przez ludność albańską nauczanie zaczęto prowadzić w prywatnych domach i innych pomieszczeniach udostępnianych przez mieszkańców. Powstała w ten sposób sieć edukacyjna obejmowała znaczną część młodego pokolenia, a jej utrzymanie wymagało odpowiedniej organizacji oraz zaangażowania nauczycieli, rodziców i lokalnych społeczności. Z punktu widzenia LDK przedsięwzięcie to posiadało nie tylko wymiar oświatowy, ale również polityczny. Umożliwiało bowiem zachowanie ciągłości kształcenia w języku albańskim oraz umacniało społeczną niezależność od instytucji kontrolowanych przez Belgrad. Władze serbskie traktowały działalność tych placówek jako naruszenie obowiązującego porządku prawnego, a ich uczestnicy byli narażeni na szykany i interwencje policyjne.
Podobne znaczenie miało tworzenie niezależnych form pomocy społecznej oraz opieki zdrowotnej. Ograniczenie dostępu Albańczyków do zatrudnienia w instytucjach publicznych i przedsiębiorstwach państwowych powodowało powstawanie problemów, których rozwiązanie wymagało organizowania alternatywnych sposobów wsparcia. W działalność tę angażowały się organizacje społeczne, przedstawiciele środowisk zawodowych oraz osoby udzielające pomocy finansowej. Istotnym źródłem środków była również albańska diaspora zamieszkująca państwa Europy Zachodniej. Przekazywane przez emigrantów fundusze umożliwiały utrzymywanie części równoległych instytucji i wspieranie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Rozbudowa takich struktur sprzyjała umacnianiu więzi społecznych, a jednocześnie ograniczała możliwości oddziaływania władz serbskich za pomocą tradycyjnych instrumentów administracyjnych.
Stanowisko Belgradu wobec działalności LDK należy zatem rozpatrywać z uwzględnieniem kosztów politycznych i społecznych ewentualnej próby całkowitej likwidacji albańskich instytucji równoległych. Zdecydowane działania wymierzone w organizację posiadającą znaczne poparcie społeczne mogły doprowadzić do gwałtownego wzrostu napięcia i wywołać reakcję społeczności międzynarodowej. Nie można również wykluczyć, że częściowe pozostawienie przestrzeni dla pokojowej działalności politycznej było postrzegane przez władze serbskie jako sposób ograniczania rozwoju bardziej radykalnych form oporu. Należy jednak podkreślić, że takie wyjaśnienie stanowi interpretację politycznych uwarunkowań podejmowanych decyzji, a nie dowód istnienia jednolitego i konsekwentnie realizowanego planu. Rzeczywista polityka wobec Albańczyków obejmowała bowiem zarówno okresowe kontakty i ograniczone ustępstwa, jak i systematyczne działania represyjne.
Istotnym przykładem gotowości do podejmowania rozmów dotyczących wybranych problemów był układ w sprawie szkolnictwa zawarty 1 września 1996 roku pomiędzy Slobodanem Miloševiciem a Ibrahimem Rugovą. Porozumienie, osiągnięte przy pośrednictwie katolickiej Wspólnoty Sant’Egidio, przewidywało stopniowe umożliwienie albańskim uczniom, studentom i nauczycielom powrotu do budynków szkolnych. Jego znaczenie wykraczało poza samą problematykę oświatową, ponieważ po raz pierwszy stwarzało możliwość rozwiązania istotnego konfliktu społecznego poprzez bezpośrednie uzgodnienia pomiędzy przedstawicielami obu stron. Realizacja przyjętych postanowień napotykała jednak liczne trudności, wynikające między innymi z odmiennej interpretacji zakresu autonomii szkolnictwa albańskojęzycznego. W rezultacie porozumienie nie doprowadziło wówczas do oczekiwanej poprawy sytuacji i nie stworzyło trwałych podstaw szerszego kompromisu politycznego.
Na stopniowe osłabianie pozycji LDK wpływał również ograniczony zakres sukcesów osiąganych przez jej kierownictwo na arenie międzynarodowej. Ibrahim Rugova liczył na to, że pokojowy charakter albańskich działań doprowadzi do zwiększenia zainteresowania problemem Kosowa ze strony państw zachodnich. Jednak w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych uwaga społeczności międzynarodowej koncentrowała się przede wszystkim na konfliktach zbrojnych w Chorwacji oraz Bośni i Hercegowinie. Szczególne rozczarowanie wywołało nieuwzględnienie problemu przyszłego statusu Kosowa w porozumieniu pokojowym z Dayton z 1995 roku. Dla części albańskich działaczy stanowiło to potwierdzenie przekonania, że unikanie przemocy nie przynosi oczekiwanych rezultatów politycznych. Stopniowo zwiększało się zatem znaczenie środowisk kwestionujących skuteczność dotychczasowej strategii oporu.
Ważnym przejawem narastających różnic wewnątrz albańskiej społeczności były protesty studentów Uniwersytetu w Prisztinie w 1997 roku. Ich uczestnicy domagali się przede wszystkim przywrócenia możliwości korzystania z budynków uczelni i zapewnienia warunków do prowadzenia nauczania w języku albańskim. Demonstracje miały charakter pokojowy, jednak spotkały się z interwencją serbskich sił policyjnych. Szczególne znaczenie posiadał fakt, że inicjatywa studencka nie była w pełni podporządkowana kierownictwu LDK. Jej uczestnicy coraz częściej wyrażali niezadowolenie z dotychczasowej bierności politycznej i domagali się bardziej zdecydowanych działań. Wydarzenia te wskazywały, że dotychczasowy model reprezentacji albańskich interesów zaczynał tracić zdolność do skupiania wszystkich środowisk politycznych i społecznych.
Proces radykalizacji części albańskiego ruchu narodowego prowadził równocześnie do rozwoju organizacji opowiadających się za zastosowaniem przemocy zbrojnej. Najważniejszą z nich stała się Armia Wyzwolenia Kosowa, znana pod albańskim skrótem UÇK. Organizacja ta uznawała, że odzyskanie kontroli nad Kosowem przez Albańczyków nie będzie możliwe wyłącznie za pomocą działań politycznych i dyplomatycznych. W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych rozpoczęła przeprowadzanie ataków wymierzonych przede wszystkim w przedstawicieli serbskich struktur bezpieczeństwa. Z punktu widzenia Belgradu pojawienie się zorganizowanego ruchu zbrojnego oznaczało zmianę charakteru konfliktu, ponieważ podważanie władzy państwowej przyjęło formę bezpośredniej konfrontacji militarnej. Władze serbskie przedstawiały UÇK jako organizację terrorystyczną i uzasadniały działania przeciwko niej koniecznością ochrony bezpieczeństwa państwa.
Szczególnego znaczenia nabierał jednak sposób prowadzenia operacji policyjnych i wojskowych. Działania władz serbskich nie ograniczały się do zwalczania uzbrojonych członków UÇK, lecz w wielu przypadkach prowadziły również do naruszeń praw ludności cywilnej. Stosowanie nadmiernej siły, niszczenie zabudowań mieszkalnych oraz przymusowe przesiedlenia pogłębiały niechęć Albańczyków do państwa serbskiego. Jednocześnie część działań podejmowanych przez UÇK, w tym ataki na osoby cywilne i przedstawicieli innych środowisk politycznych, przyczyniała się do zwiększania napięcia społecznego. W rezultacie konflikt stopniowo tracił charakter sporu politycznego, który mógłby zostać rozwiązany poprzez ograniczone ustępstwa instytucjonalne. Coraz większe znaczenie uzyskiwała logika konfrontacji zbrojnej, utrudniająca prowadzenie rozmów pomiędzy przedstawicielami obu społeczności.
Przełomowym momentem była eskalacja przemocy w rejonie Drenicy na przełomie lutego i marca 1998 roku. Operacje serbskich sił bezpieczeństwa, w których zginęli również liczni cywile, wywołały gwałtowny wzrost poparcia dla zbrojnego oporu wśród części ludności albańskiej. Działania władz, które miały doprowadzić do osłabienia UÇK, w praktyce przyczyniały się do zwiększenia liczby osób gotowych do przyłączenia się do jej oddziałów. Szczególnie istotne było narastające przekonanie, że pokojowa strategia LDK nie zapewnia skutecznej ochrony mieszkańców przed represjami. W ten sposób polityka Belgradu oddziaływała również na stosunki pomiędzy samymi albańskimi ugrupowaniami, wpływając na przesuwanie się społecznego poparcia w kierunku organizacji opowiadających się za walką zbrojną.
Rozwój konfliktu militarnego powodował także zmianę sytuacji międzynarodowej Kosowa. Wcześniej zagadnienie to pozostawało jednym z wielu problemów związanych z rozpadem Jugosławii, natomiast w 1998 roku coraz częściej stawało się przedmiotem bezpośrednich działań dyplomatycznych. Państwa zachodnie oraz organizacje międzynarodowe zaczęły intensywniej domagać się ograniczenia przemocy i rozpoczęcia negocjacji politycznych. Jednocześnie władze serbskie podkreślały, że konflikt dotyczy wewnętrznych spraw państwa i że utrzymanie porządku na jego terytorium należy do kompetencji właściwych organów. Rozbieżność stanowisk dotyczących dopuszczalnego zakresu ingerencji międzynarodowej dodatkowo komplikowała możliwości osiągnięcia porozumienia. Problem Kosowa stopniowo przekształcał się z konfliktu dotyczącego statusu jednej prowincji w zagadnienie o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa całego regionu.
Analizując politykę Serbii wobec albańskich ugrupowań politycznych, należy również uwzględnić jej wpływ na sytuację miejscowej ludności serbskiej. Wielu Serbów zamieszkujących Kosowo postrzegało rozwój albańskiego ruchu niepodległościowego jako zagrożenie dla własnego bezpieczeństwa oraz możliwości dalszego funkcjonowania w prowincji. Obawy te były wykorzystywane w serbskiej debacie politycznej jako argument przemawiający za utrzymaniem zdecydowanej kontroli państwowej nad regionem. Nie oznacza to jednak, że wszyscy przedstawiciele społeczności serbskiej popierali politykę Miloševicia lub akceptowali stosowanie przemocy wobec Albańczyków. Podobnie jak w społeczności albańskiej, również wśród Serbów występowały różnice dotyczące oceny konfliktu i możliwych sposobów jego rozwiązania. Uproszczone utożsamianie stanowiska władz z poglądami całej społeczności mogłoby zatem prowadzić do nieprawidłowych wniosków.
Istotnym aspektem stanowiska Belgradu była także zależność pomiędzy polityką prowadzoną w Kosowie a wewnętrzną sytuacją polityczną Serbii. Kwestia kosowska odgrywała ważną rolę w procesie mobilizowania poparcia społecznego dla Slobodana Miloševicia, szczególnie w okresie umacniania jego pozycji pod koniec lat osiemdziesiątych. Obrona integralności terytorialnej państwa stała się jednym z podstawowych elementów oficjalnego przekazu politycznego. W takich warunkach podejmowanie daleko idących ustępstw wobec albańskich ugrupowań mogło być postrzegane przez część serbskiego społeczeństwa i środowisk politycznych jako rezygnacja z interesów narodowych. Ograniczało to możliwości prowadzenia elastycznej polityki negocjacyjnej, ponieważ problem statusu Kosowa został silnie powiązany z zagadnieniami prestiżu i legitymizacji władzy.
Stanowisko władz serbskich wobec albańskich ugrupowań politycznych w latach 1989–1998 było zróżnicowane i ulegało zmianom wraz z rozwojem sytuacji politycznej w Kosowie. Wobec LDK stosowano strategię łączącą represje i ograniczoną tolerancję dla niektórych form pokojowej działalności, przy jednoczesnym konsekwentnym odrzucaniu jej zasadniczych postulatów niepodległościowych. Pojawienie się UÇK i rozwój działań zbrojnych doprowadziły natomiast do coraz częstszego wykorzystywania przez Belgrad instrumentów militarnych. Takie postępowanie nie przyczyniło się do trwałego rozwiązania konfliktu, lecz sprzyjało pogłębianiu antagonizmów narodowościowych oraz osłabianiu znaczenia pokojowych metod działania. W rezultacie polityka władz serbskich stanowiła jeden z ważnych czynników wpływających na stopniową radykalizację albańskiego ruchu narodowego i przekształcenie konfliktu politycznego w otwartą konfrontację zbrojną.