Projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów (czyli 92), Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (art. 235). Zmiana konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż 60 dni przez Senat. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy. Ustawę o zmianie konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
Uchwalenie przez Sejm ustawy zmieniającej przepisy rozdziałów I, II lub XII Konstytucji (I. Rzeczpospolita, II. Wolności, Prawa i Obowiązki Człowieka i Obywatela, XII. Zmiana Konstytucji) może odbyć się nie wcześniej niż sześćdziesiątego dnia po pierwszym czytaniu projektu ustawy. Jeżeli ustawa o zmianie Konstytucji dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII, podmioty uprawnione do przedkładania projektu ustawy o zmianie konstytucji mogą zażądać, w terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Zmiana Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli za ta zmianą opowiedziała się większość głosujących. Powyższe regulacje czynią ustawę z 2 kwietnia 1997 roku konstytucją sztywną, tj. przewidującą specjalny, utrudniony tryb jej zmiany. Ze wszystkich Polskich ustaw konstytucyjnych ta właśnie zawiera najwięcej zabezpieczeń i najtrudniejszy, wymagający szerokiej koalicji politycznej tryb zmiany. Zapewnia to trwałość i stabilność określonego w jej przepisach ustroju państwa.
Najnowsza polska konstytucja, jak każde z dzieł ludzkich nie jest doskonała. Powstając w rezultacie ścierania się przeciwstawnych racji i poszukiwania rozwiązań odpowiadających większości zawiera niekiedy postanowienia nie całkiem ze sobą zharmonizowane. Jednakże, jako całość Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku jest aktem nowoczesnym, a w niektórych fragmentach nawet nowatorskim. Może przyczynić się do wydatnego usprawnienia funkcjonowania naszego państwa i ochrony wolności i praw obywateli. W praktyce jej stosowania wyjdą na jaw wszystkie jej wady i zalety. Na dziś wystarczy aby była szanowana i przestrzegana oraz aby dążenie do jej udoskonalenia nie przybierało postaci ataku na samą konstytucję lub na ideę porządku konstytucyjnego, który ona uosabia.
Szczególny tryb zmiany Konstytucji znajduje uzasadnienie w pozycji tego aktu w systemie źródeł prawa. Konstytucja nie jest bowiem zwykłą ustawą regulującą określoną dziedzinę stosunków społecznych, lecz aktem ustanawiającym podstawowe zasady ustroju państwa, określającym strukturę i kompetencje naczelnych organów władzy oraz wyznaczającym katalog najważniejszych wolności i praw człowieka i obywatela. Z tego względu jej zmiana nie może następować według identycznych reguł jak nowelizacja zwykłej ustawy.
Podwyższone wymagania dotyczące większości głosów mają przede wszystkim powodować, że zasadnicze elementy ustroju nie będą mogły być zmieniane wyłącznie wolą przejściowej większości parlamentarnej. W Sejmie wymagane jest uzyskanie większości co najmniej dwóch trzecich głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, natomiast w Senacie konieczna jest bezwzględna większość głosów, również przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. W praktyce konstrukcja ta sprzyja poszukiwaniu szerszego porozumienia w przypadku zmian dotyczących podstaw ustroju państwa.
Istotne znaczenie posiada również ograniczenie kręgu podmiotów mogących wystąpić z projektem zmiany Konstytucji. Inicjatywa w tym zakresie przysługuje co najmniej jednej piątej ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi Rzeczypospolitej. Oznacza to, że krąg uprawnionych jest węższy niż w zwykłym postępowaniu ustawodawczym. Projektu zmiany Konstytucji nie może zatem samodzielnie przedłożyć pojedynczy poseł ani niewielka grupa posłów.
Nie przewidziano również obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany Konstytucji. W zwykłym postępowaniu ustawodawczym określona konstytucyjnie liczba obywateli może przedstawić projekt ustawy, natomiast art. 235 ustanawia odrębny i zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do rozpoczęcia procedury zmiany ustawy zasadniczej. Rozwiązanie to dodatkowo podkreśla szczególny charakter postępowania konstytucyjnego.
Znaczenie ma również ustanowienie minimalnego terminu pomiędzy przedłożeniem projektu a jego pierwszym czytaniem. Pierwsze czytanie nie może odbyć się wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia projektu Sejmowi. Rozwiązanie to ma umożliwić zapoznanie się z propozycją oraz przeprowadzenie debaty nad jej znaczeniem i konsekwencjami. Zmiana Konstytucji nie powinna bowiem być dokonywana w pośpiechu, zwłaszcza gdy dotyczy podstawowych zasad funkcjonowania państwa.
Jeszcze dalej idące zabezpieczenie przewidziano w przypadku zmian dotyczących rozdziałów I, II oraz XII. Uchwalenie przez Sejm ustawy zmieniającej przepisy tych rozdziałów może nastąpić nie wcześniej niż sześćdziesiątego dnia po pierwszym czytaniu projektu. Oznacza to celowe wydłużenie procesu decyzyjnego w odniesieniu do regulacji mających szczególne znaczenie ustrojowe.
Rozdział I określa podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej, rozdział II reguluje wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, natomiast rozdział XII zawiera samą procedurę zmiany Konstytucji. Szczególna ochrona tych części ustawy zasadniczej wynika więc z ich znaczenia dla całego systemu konstytucyjnego. Zmiana zawartych w nich norm może wpływać nie tylko na pojedyncze instytucje, lecz również na sposób funkcjonowania całego państwa.
Dodatkowym zabezpieczeniem jest możliwość poddania zmian dotyczących rozdziałów I, II lub XII referendum zatwierdzającemu. Nie jest ono jednak przeprowadzane automatycznie. Żądanie referendum może zostać zgłoszone przez co najmniej jedną piątą ustawowej liczby posłów, Senat albo Prezydenta w terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat. Marszałek Sejmu zarządza wówczas referendum, które powinno odbyć się w ciągu 60 dni od złożenia wniosku.
W tym szczególnym referendum Konstytucja stanowi, że zmiana zostaje przyjęta, jeżeli opowie się za nią większość głosujących. Konstrukcja ta umożliwia bezpośrednie wypowiedzenie się obywateli w sprawie zmian dotyczących najważniejszych elementów ustawy zasadniczej. Referendum stanowi wówczas dodatkowy etap procesu konstytucyjnego, następujący już po uchwaleniu ustawy przez obie izby parlamentu.
Charakterystyczna jest także pozycja Senatu w procedurze zmiany Konstytucji. Przy zwykłej ustawie Sejm posiada możliwość ostatecznego rozstrzygnięcia stanowiska Senatu według zasad określonych w Konstytucji. Przy zmianie ustawy zasadniczej wymagane jest natomiast uchwalenie jej przez obie izby w jednakowym brzmieniu. Tym samym udział Senatu nie ogranicza się jedynie do przedstawienia opinii o rozwiązaniu przyjętym przez Sejm.
Również rola Prezydenta różni się od tej, jaką pełni on w zwykłym procesie ustawodawczym. Po zakończeniu postępowania przewidzianego w art. 235 Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi ustawę o zmianie Konstytucji do podpisu. Prezydent podpisuje ją w ciągu 21 dni i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Na oficjalnej stronie Sejmu opisującej procedurę zmiany Konstytucji wskazano ponadto, że w tym postępowaniu Prezydent nie dysponuje prawem weta.
Odrębność tej procedury pokazuje, że ustrojodawca dążył do oddzielenia zmiany Konstytucji od bieżącego procesu stanowienia prawa. Ustawa zasadnicza powinna z jednej strony podlegać zmianom wtedy, gdy wymagają tego trwałe przemiany społeczne, polityczne lub instytucjonalne, z drugiej jednak strony nie powinna być modyfikowana przy okazji każdego bieżącego sporu dotyczącego sposobu funkcjonowania państwa.
Sztywność Konstytucji nie oznacza zatem jej niezmienności. Ustawa zasadnicza przewiduje procedurę własnej nowelizacji, dzięki czemu możliwe jest dostosowywanie jej postanowień do nowych warunków. Sztywność oznacza jedynie, że dokonanie takiej zmiany jest trudniejsze niż uchwalenie lub nowelizacja ustawy zwykłej.
Rozwiązanie takie ma znaczenie dla zasady nadrzędności Konstytucji. Gdyby Konstytucję można było zmienić zwykłą większością głosów i w takim samym trybie jak każdą inną ustawę, jej szczególna pozycja w systemie źródeł prawa zostałaby w istotny sposób osłabiona. Każda większość zdolna do uchwalenia ustawy zwykłej mogłaby bowiem równocześnie dostosowywać treść Konstytucji do aktualnie przyjmowanych rozwiązań.
W takim modelu kontrola konstytucyjności ustaw miałaby ograniczone znaczenie, ponieważ ustawodawca mógłby stosunkowo łatwo zmienić sam wzorzec kontroli. Utrudniony tryb nowelizacji powoduje natomiast, że ustawodawstwo zwykłe powinno być dostosowywane do Konstytucji, a nie odwrotnie. W tym właśnie wyraża się praktyczne znaczenie nadrzędności ustawy zasadniczej.
Sztywność Konstytucji ma również związek z ochroną praw i wolności jednostki. Część gwarancji konstytucyjnych ma chronić obywatela nie tylko przed działaniem organów wykonawczych, lecz również przed nadmierną ingerencją ustawodawcy. Gdyby większość parlamentarna mogła w zwykłym trybie zmieniać konstytucyjny katalog praw, zabezpieczenia te byłyby znacznie słabsze.
Szczególny tryb zmiany rozdziału II wzmacnia więc trwałość konstytucyjnych gwarancji wolności i praw człowieka i obywatela. Nie oznacza to, że regulacje te są całkowicie niezmienne. Konstytucja dopuszcza ich nowelizację, ale ustanawia dodatkowe wymogi czasowe oraz możliwość przeprowadzenia referendum zatwierdzającego.
Podobne znaczenie posiada szczególna ochrona rozdziału XII. Gdyby przepisy określające sposób zmiany Konstytucji mogły być łatwo modyfikowane, możliwe byłoby najpierw uproszczenie procedury zmiany, a następnie przeprowadzenie daleko idących zmian ustrojowych według nowych, mniej wymagających zasad. Objęcie samego trybu zmiany podwyższoną ochroną utrudnia takie działanie.
Na uwagę zasługuje również ograniczenie możliwości zmiany Konstytucji w czasie stanów nadzwyczajnych. Art. 228 ust. 6 stanowi, że w okresie obowiązywania stanu nadzwyczajnego Konstytucja nie może być zmieniana. Rozwiązanie to ma szczególne znaczenie, ponieważ sytuacje nadzwyczajne wiążą się zazwyczaj z ograniczeniem normalnych mechanizmów funkcjonowania państwa oraz możliwością ograniczenia określonych praw i wolności.
Zmiana podstaw ustroju w takich warunkach mogłaby następować pod wpływem wyjątkowych okoliczności, presji czasu albo zagrożeń utrudniających prowadzenie normalnej debaty publicznej. Zakaz ustanowiony w art. 228 ust. 6 oddziela więc działania konieczne do zwalczania konkretnego zagrożenia od trwałej przebudowy ustroju państwa.
Procedura zmiany Konstytucji posiada również istotny wymiar polityczny, chociaż jej reguły mają charakter prawny. Wymóg większości dwóch trzecich w Sejmie powoduje, że przy typowym układzie sił parlamentarnych przeprowadzenie zmiany może wymagać współdziałania więcej niż jednego środowiska politycznego. Samo posiadanie większości wystarczającej do utworzenia rządu nie musi być wystarczające do zmiany ustawy zasadniczej.
Może to sprzyjać poszukiwaniu rozwiązań możliwych do zaakceptowania przez szerszą część reprezentacji parlamentarnej. Jednocześnie może prowadzić do sytuacji, w której nawet postulowana przez część społeczeństwa zmiana okazuje się trudna do przeprowadzenia ze względu na brak wymaganej większości. Jest to konsekwencja świadomego wyboru pomiędzy łatwością dokonywania zmian a stabilnością konstytucyjnego porządku.
Każda konstytucja musi bowiem rozwiązywać problem równowagi pomiędzy trwałością a zdolnością adaptacji. Zbyt łatwa zmiana może powodować niestabilność podstawowych zasad ustrojowych. Zbyt trudna może natomiast utrudniać reakcję na rzeczywiste i trwałe przemiany społeczne oraz instytucjonalne.
Polska Konstytucja przyjmuje rozwiązanie, w którym możliwość zmiany istnieje, ale wymaga przeprowadzenia szczególnej procedury. Nie ustanowiono generalnego zakazu zmiany określonych postanowień na zawsze, lecz wprowadzono różne poziomy zabezpieczeń proceduralnych. Szczególnie widoczne jest to w odniesieniu do rozdziałów I, II i XII.
Z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania systemu istotne jest również odróżnianie zmiany Konstytucji od jej interpretacji. Nie każda nowa sytuacja społeczna czy polityczna wymaga formalnej nowelizacji tekstu ustawy zasadniczej. Wiele problemów może być rozstrzyganych poprzez wykładnię istniejących norm oraz stanowienie ustaw rozwijających konstytucyjne zasady.
Granice wykładni nie mogą jednak prowadzić do faktycznej zmiany treści Konstytucji bez zastosowania procedury z art. 235. Jeżeli zamiarem jest rzeczywista modyfikacja normy konstytucyjnej, powinna ona nastąpić w przewidzianym do tego trybie. Ma to zasadnicze znaczenie dla zachowania formalnej nadrzędności ustawy zasadniczej.
Projekt ustawy o zmianie Konstytucji powinien więc być oceniany nie tylko pod względem poprawności legislacyjnej, ale również pod kątem jego konsekwencji dla całego systemu ustrojowego. Zmiana jednego przepisu może wpływać na funkcjonowanie innych organów lub na sposób interpretowania pozostałych postanowień. Konstytucja tworzy bowiem system wzajemnie powiązanych norm.
Szczególnej ostrożności wymagają zmiany dotyczące relacji pomiędzy organami władzy państwowej. Modyfikacja kompetencji jednego organu może prowadzić do przesunięcia równowagi w całym systemie. Dlatego projektodawca powinien analizować nie tylko bezpośredni skutek proponowanego przepisu, ale również jego konsekwencje dla innych elementów konstrukcji ustrojowej.
Podobna zasada dotyczy zmian w zakresie praw i wolności. Poszczególne prawa pozostają ze sobą powiązane, a ich realizacja zależy również od istnienia odpowiednich procedur i instytucji ochronnych. Zmiana jednego przepisu może więc oddziaływać na zakres ochrony jednostki w znacznie szerszym zakresie niż wynikałoby to z samego brzmienia nowelizowanego artykułu.
Właściwie przygotowana zmiana Konstytucji wymaga zatem analizy systemowej. Projekt powinien być poprzedzony ustaleniem, jaki problem ma zostać rozwiązany i czy rzeczywiście wymaga on ingerencji w ustawę zasadniczą. Nie każdy problem funkcjonowania państwa jest bowiem problemem konstytucyjnym.
Niekiedy wystarczające może okazać się uchwalenie lub poprawienie ustawy zwykłej, zmiana praktyki działania organów albo zastosowanie istniejącego przepisu zgodnie z jego znaczeniem. Zmiana Konstytucji jest uzasadniona przede wszystkim wtedy, gdy źródłem problemu jest sama konstrukcja konstytucyjna albo gdy pożądane rozwiązanie nie może zostać wprowadzone bez zmiany normy najwyższego rzędu.
Istotne znaczenie posiada również jakość języka projektu. Konstytucja powinna posługiwać się pojęciami na tyle precyzyjnymi, aby możliwe było ustalenie podstawowych obowiązków i kompetencji, ale jednocześnie na tyle ogólnymi, aby jej postanowienia mogły funkcjonować przez długi czas mimo zmieniających się warunków społecznych.
Nadmierna szczegółowość ustawy zasadniczej mogłaby prowadzić do konieczności częstych nowelizacji. Zbyt duża ogólność mogłaby natomiast zwiększać zakres sporów interpretacyjnych. Przy projektowaniu zmiany konieczne jest więc zachowanie odpowiedniej proporcji pomiędzy trwałością regulacji a jej jednoznacznością.
Nie bez znaczenia pozostaje również spójność terminologiczna. Nowy przepis powinien posługiwać się pojęciami zgodnymi z terminologią stosowaną w innych częściach Konstytucji. Wprowadzenie podobnych pojęć o różnym znaczeniu albo różnych określeń dla tej samej instytucji mogłoby prowadzić do trudności interpretacyjnych.
Zmiana Konstytucji powinna być zatem traktowana jako działanie wymagające szczególnej rozwagi. Sam fakt istnienia przewidzianej prawem procedury nie oznacza, że każda postulowana zmiana jest konieczna. Z drugiej strony sztywność ustawy zasadniczej nie powinna być rozumiana jako zakaz jej modyfikowania w sytuacji, gdy trwałe przemiany państwa lub społeczeństwa rzeczywiście uzasadniają nową regulację konstytucyjną.
Procedura z art. 235 ma stworzyć warunki, w których decyzja taka będzie podejmowana po odpowiednim namyśle i przy uzyskaniu kwalifikowanej większości parlamentarnej, a w odniesieniu do najważniejszych rozdziałów może zostać dodatkowo poddana ocenie obywateli w referendum. Jej podstawową cechą jest więc połączenie możliwości rozwoju ustroju z ochroną stabilności podstawowych reguł funkcjonowania państwa.
Można w konsekwencji uznać, że tryb zmiany Konstytucji jest jednym z elementów zabezpieczających szczególną pozycję ustawy zasadniczej. Nadrzędność Konstytucji nie wynika wyłącznie z deklaracji zawartej w jej przepisach, lecz także z tego, że nie może ona zostać zmieniona w zwykłym postępowaniu ustawodawczym.
Dopiero połączenie szczególnej mocy prawnej z utrudnioną procedurą zmiany powoduje, że Konstytucja może pełnić funkcję trwałego punktu odniesienia dla ustawodawcy oraz pozostałych organów państwa. Jej postanowienia mają wyznaczać ramy bieżącej polityki, a nie być każdorazowo dostosowywane do potrzeb aktualnej większości.
Z tego względu projekt ustawy o zmianie Konstytucji powinien być traktowany odmiennie niż typowy projekt ustawy. Dotyczy bezpośrednio podstaw systemu prawnego i może wpływać na sposób funkcjonowania państwa przez wiele lat. Wymaga więc zarówno zachowania szczególnej procedury określonej w art. 235, jak i pogłębionej oceny skutków projektowanej regulacji dla całego porządku konstytucyjnego.