Miesiąc: marzec 2015

Na czele organów władzy wykonawczej stał Prezydent Rzeczypospolitej jako głowa państwa. Wybierany na siedmioletnią kadencję, reprezentował państwo w stosunkach międzynarodowych. Do jego nielicznych kompetencji należało: mianowanie i odwoływanie Prezesa Rady Ministrów (art.45.), a na jego wniosek pozostałych ministrów (w obydwu przypadkach musiał się liczyć ze zdaniem Sejmu), obsadzanie urzędów cywilnych i wojskowych zastrzeżonych w ustawach (na wniosek Rady Ministrów), prawo łaski (art. 47.), prawo zawierania umów międzynarodowych (za wyjątkiem tych, które obciążają państwo pod względem finansowym, zawierają przepisy obowiązujące obywateli, wprowadzają zmianę granic państwa, bądź dotyczą przymierza) (art. 49.). Prezydent był też najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych, choć nie mógł sprawować naczelnego dowództwa w okresie wojny (art. 46.). Nie posiadał prawa veta w stosunku do ustaw, a Sejm mógł rozwiązać za zgodą 3/5 ustawowej liczby członków Senatu (art. 26.). Wszystkie jego akty rządowe wymagały kontrasygnaty premiera i odpowiedniego ministra, którzy ponosili za nie odpowiedzialność przed sejmem.

Konstytucja marcowa zapewniała wolność sumienia i wyznania oraz prawo każdego związku religijnego, uznanego przez państwo do urządzania zbiorowych i publicznych nabożeństw. Wyznanie rzymsko – katolickie utraciło dominujący charakter i przyznany w konstytucji z 3 maja charakter „religii państwowej”. Zostało potraktowane na podstawie artykułu 114 jako: „(…) religia przeważającej większości narodu” która „zajmuje w Państwie naczelne stanowisko wśród równouprawnionych wyznań.” Nauka religii do 18 roku życia była obowiązkowa dla wszystkich uczniów w placówkach, które były w całości lub części utrzymywane przez państwo albo samorząd (art. 120.)

Podobnie jak w Konstytucji 3-go Maja zakładano obligatoryjna rewizję Ustawy Konstytucyjnej przez Zgromadzenia Narodowe zwykłą większością głosów. Inne przypadki zmiany konstytucji wymagały wniosku co najmniej 1/4 ustawowej liczby posłów, a sama zmiana mogła być uchwalona w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub członków Senatu, większością 2/3 głosów (art. 125.).

Doświadczenie i historia pokazały, że Konstytucja z dnia 17 marca 1921 roku nie spełniła oczekiwań jej twórców i całego społeczeństwa. Wpływ na to miał nie tylko brak autorytetu władzy tak nierównomiernie rozdzielonej i słaba pozycja głowy państwa lecz również ogromne rozbicie sił politycznych w kraju prowadzące do nienajlepszego funkcjonowania parlamentu.

Oceniając znaczenie Konstytucji marcowej, należy jednak uwzględnić szczególne okoliczności historyczne, w których została opracowana i uchwalona. Odrodzona Rzeczpospolita stanęła przed koniecznością stworzenia jednolitego systemu instytucji państwowych, obejmującego ziemie pozostające przez ponad sto lat pod administracją trzech państw zaborczych. Poszczególne części kraju różniły się pod względem obowiązujących przepisów, organizacji administracji, poziomu rozwoju gospodarczego oraz doświadczeń politycznych mieszkańców. Ustanowienie wspólnych zasad ustrojowych było zatem jednym z podstawowych warunków integracji państwa i zapewnienia stabilności jego funkcjonowania. Konstytucja miała nie tylko określać kompetencje organów władzy, lecz również stanowić symbol odzyskanej suwerenności i potwierdzenie demokratycznego charakteru nowej państwowości.

Prace nad ustawą zasadniczą rozpoczęły się w warunkach znacznego zróżnicowania stanowisk politycznych dotyczących przyszłego ustroju Polski. Przedstawiciele poszczególnych ugrupowań odmiennie oceniali pożądany zakres kompetencji parlamentu, pozycję głowy państwa oraz sposób organizacji władzy wykonawczej. Szczególnie istotny spór dotyczył wyboru pomiędzy jednoizbowym a dwuizbowym parlamentem. Różnice występowały również w kwestiach związanych z prawami mniejszości narodowych, stosunkami państwa z Kościołem oraz zakresem samodzielności samorządu terytorialnego. Ostatecznie przyjęte rozwiązania stanowiły rezultat kompromisu pomiędzy różnymi środowiskami politycznymi, a nie konsekwentne urzeczywistnienie jednej wizji ustrojowej. Miało to istotne znaczenie dla późniejszego funkcjonowania państwa, ponieważ część przyjętych mechanizmów odzwierciedlała dążenie do ograniczenia wpływów określonych ośrodków politycznych.

Podstawowym założeniem Konstytucji marcowej była zasada zwierzchnictwa narodu, wyrażona w art. 2 ustawy zasadniczej. Oznaczała ona odejście od koncepcji władzy wynikającej z dziedzicznego uprawnienia monarchy i wskazywała naród jako źródło legitymacji organów państwowych. Realizacja tej zasady następowała przede wszystkim za pośrednictwem instytucji przedstawicielskich, wyłanianych w drodze wyborów. Konstytucja przyjmowała również trójpodział władzy, wyróżniając organy ustawodawcze, wykonawcze oraz sądownicze. Poszczególne segmenty aparatu państwowego nie zostały jednak wyposażone w jednakowy zakres samodzielności. Szczególnie silną pozycję przyznano parlamentowi, którego dominacja stała się jedną z najbardziej charakterystycznych cech ustroju ustanowionego w marcu 1921 roku.

Władza ustawodawcza została powierzona Sejmowi i Senatowi, przy czym zakres kompetencji obu izb pozostawał wyraźnie zróżnicowany. Sejm odgrywał zasadniczą rolę w procesie stanowienia prawa, uchwalania budżetu oraz kontrolowania działalności rządu. Senat pełnił przede wszystkim funkcję izby uczestniczącej w rozpatrywaniu projektów ustaw uchwalonych wcześniej przez Sejm. Mógł proponować zmiany lub zgłaszać sprzeciw wobec określonych rozwiązań, jednak jego stanowisko nie miało charakteru ostatecznego. Sejm zachowywał możliwość odrzucenia poprawek senackich na zasadach określonych w konstytucji. Rozwiązanie to miało zapewniać sprawność procesu ustawodawczego oraz utrzymywać przewagę izby wyłanianej według zasad przyznających szerszemu kręgowi obywateli prawo udziału w wyborach.

Ważnym elementem systemu przedstawicielskiego były zasady wyborcze, które potwierdzały demokratyczny charakter ustroju. Konstytucja przewidywała wybory powszechne, równe, bezpośrednie, tajne i proporcjonalne, a prawa wyborcze przysługiwały zarówno mężczyznom, jak i kobietom. Rozwiązania te miały istotne znaczenie w państwie, którego mieszkańcy posiadali odmienne doświadczenia związane z uczestnictwem w życiu politycznym. Proporcjonalny charakter wyborów umożliwiał uzyskiwanie reprezentacji parlamentarnej wielu ugrupowaniom, również tym posiadającym stosunkowo ograniczone poparcie społeczne. Sprzyjało to odzwierciedlaniu różnorodności poglądów politycznych, ale jednocześnie prowadziło do znacznego rozdrobnienia składu parlamentu. W rezultacie utworzenie stabilnej większości parlamentarnej wymagało często zawierania porozumień pomiędzy ugrupowaniami reprezentującymi odmienne programy.

Szczególnego znaczenia nabierała odpowiedzialność parlamentarna Rady Ministrów, stanowiąca podstawowy mechanizm zależności rządu od Sejmu. Konstytucja przewidywała możliwość pociągnięcia ministrów do odpowiedzialności parlamentarnej, a także konieczność ustąpienia rządu lub poszczególnych jego członków na żądanie Sejmu. Rozwiązanie to miało zapewniać demokratyczną kontrolę nad działalnością władzy wykonawczej i przeciwdziałać samodzielnemu sprawowaniu rządów bez odpowiedniego poparcia przedstawicieli narodu. W praktyce mogło jednak prowadzić do częstych kryzysów gabinetowych, szczególnie gdy układ sił parlamentarnych uniemożliwiał utrzymanie trwałej większości. Rząd musiał bowiem nie tylko realizować zadania wynikające z bieżącej sytuacji państwa, lecz również stale uwzględniać zmieniające się stanowiska ugrupowań politycznych uczestniczących w tworzeniu większości.

Istotnym problemem okazała się zależność pomiędzy stabilnością gabinetów a możliwością prowadzenia długofalowej polityki państwowej. Częste zmiany rządów mogły utrudniać realizację przedsięwzięć wymagających wieloletniego planowania, szczególnie w dziedzinie finansów publicznych, administracji oraz gospodarki. Poszczególne ugrupowania polityczne kierowały się często odmiennymi koncepcjami rozwoju kraju, co komplikowało osiąganie porozumienia w sprawach dotyczących reform społecznych i ekonomicznych. Nie oznacza to jednak, że wszelkie trudności związane z funkcjonowaniem systemu parlamentarnego wynikały wyłącznie z rozwiązań konstytucyjnych. Istotną rolę odgrywały również rzeczywiste podziały polityczne, sytuacja międzynarodowa oraz problemy gospodarcze charakterystyczne dla pierwszych lat niepodległości.

Ważnym osiągnięciem Konstytucji marcowej było szerokie uregulowanie praw i wolności obywatelskich. Ustawa zasadnicza potwierdzała zasadę równości wobec prawa, ochronę wolności osobistej, nietykalności mieszkania oraz prawa własności. Gwarantowała także swobodę wyrażania poglądów, wolność prasy, prawo zrzeszania się i organizowania zgromadzeń. Rozwiązania te miały szczególne znaczenie wobec wcześniejszych doświadczeń społeczeństwa polskiego, którego poszczególne części przez dziesięciolecia podlegały odmiennym systemom ograniczeń politycznych i administracyjnych. Konstytucyjne potwierdzenie podstawowych wolności miało tworzyć jednolite ramy prawne funkcjonowania obywateli na całym terytorium Rzeczypospolitej. Rzeczywisty zakres korzystania z tych praw zależał jednak również od ustaw szczegółowych oraz praktyki działania instytucji państwowych.

Na uwagę zasługują także postanowienia dotyczące ochrony socjalnej i warunków życia obywateli. Konstytucja wskazywała pracę jako jedną z podstaw funkcjonowania państwa i przewidywała szczególną ochronę osób zatrudnionych. Odnosiła się również do zagadnień ubezpieczeń społecznych, opieki nad dziećmi oraz ochrony macierzyństwa. Ustawodawca konstytucyjny uwzględnił zatem nie tylko tradycyjne wolności obywatelskie, lecz również potrzebę podejmowania przez państwo działań związanych z przeciwdziałaniem negatywnym następstwom problemów społecznych. Realizacja tych założeń wymagała jednak odpowiedniego ustawodawstwa oraz środków finansowych, którymi młode państwo nie zawsze dysponowało w wystarczającym zakresie. Dlatego pomiędzy konstytucyjnymi deklaracjami a rzeczywistymi możliwościami zapewnienia określonych świadczeń mogły występować istotne rozbieżności.

Szczególne miejsce wśród postanowień konstytucyjnych zajmowały regulacje dotyczące mniejszości narodowych i wyznaniowych. Odrodzona Polska była państwem wielonarodowościowym, w którym obok ludności polskiej zamieszkiwały liczne społeczności różniące się językiem, kulturą i wyznaniem. Konstytucja przewidywała możliwość zachowania własnej narodowości oraz pielęgnowania odrębności językowych i kulturowych. Gwarantowała również określone uprawnienia dotyczące zakładania instytucji oświatowych, religijnych i społecznych. Rozwiązania te stanowiły ważny element prawnej ochrony różnorodności społeczeństwa II Rzeczypospolitej. Ich praktyczne znaczenie zależało jednak od polityki prowadzonej przez kolejne rządy oraz od relacji pomiędzy poszczególnymi grupami narodowościowymi. Nie zawsze bowiem formalne uznanie określonych praw prowadziło do ich pełnej realizacji w codziennym funkcjonowaniu państwa.

Kolejnym istotnym elementem ustroju ustanowionego przez Konstytucję marcową była zasada niezawisłości sędziowskiej. Sądy miały sprawować wymiar sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a sędziowie podczas wykonywania swoich obowiązków podlegali wyłącznie ustawom. Konstytucja przewidywała również określone gwarancje dotyczące trwałości urzędu sędziowskiego i ochrony przed nieuzasadnionym usunięciem ze stanowiska. Rozwiązania te służyły zapewnieniu niezależności wymiaru sprawiedliwości od bieżących sporów politycznych. Jednocześnie przyjęty model nie przewidywał współczesnego mechanizmu kontroli konstytucyjności ustaw przez odrębny trybunał konstytucyjny. Przepisy wyłączały możliwość badania przez sądy ważności ustaw należycie ogłoszonych, co ograniczało dostępne instrumenty weryfikowania zgodności ustawodawstwa zwykłego z postanowieniami konstytucji.

Ważnym zagadnieniem była również organizacja administracji publicznej i samorządu terytorialnego. Konstytucja marcowa przewidywała szeroki udział samorządu w wykonywaniu zadań publicznych oraz określała podstawowe jednostki podziału administracyjnego państwa. Rozwiązanie to miało umożliwiać stopniowe tworzenie jednolitego systemu zarządzania terytorialnego, uwzględniającego jednocześnie potrzeby społeczności lokalnych. Szczególne znaczenie posiadało to w państwie, w którym nadal funkcjonowały instytucje i regulacje wywodzące się z okresu zaborów. Ujednolicenie struktur administracyjnych wymagało nie tylko przyjęcia odpowiednich przepisów, ale również przygotowania kadr urzędniczych i zapewnienia środków niezbędnych do realizacji powierzonych zadań. Proces ten miał charakter długotrwały i nie mógł zostać zakończony wyłącznie poprzez uchwalenie ustawy zasadniczej.

Analizując funkcjonowanie Konstytucji marcowej, należy również zwrócić uwagę na wydarzenia polityczne związane z pierwszymi wyborami prezydenckimi. W grudniu 1922 roku Zgromadzenie Narodowe wybrało na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Gabriela Narutowicza. Wybór ten wywołał gwałtowny konflikt polityczny, którego tragicznym następstwem było zamordowanie prezydenta 16 grudnia 1922 roku. Wydarzenie to ujawniło głębokość podziałów istniejących w społeczeństwie oraz trudności związane z akceptacją rozstrzygnięć podejmowanych zgodnie z procedurami demokratycznymi. Pokazało również, że stabilność systemu konstytucyjnego zależy nie tylko od formalnych zasad organizacji władzy, ale także od poziomu kultury politycznej i gotowości uczestników życia publicznego do respektowania legalnie podejmowanych decyzji.

W kolejnych latach narastała krytyka systemu parlamentarnego, której przedmiotem była przede wszystkim niestabilność gabinetów oraz ograniczona możliwość skutecznego kierowania polityką państwa. Zwolennicy wzmocnienia władzy wykonawczej wskazywali, że dominacja Sejmu utrudnia podejmowanie decyzji wymagających szybkiego działania i sprzyja podporządkowywaniu interesu państwa bieżącym sporom partyjnym. Przeciwnicy ograniczania kompetencji parlamentu podkreślali natomiast znaczenie demokratycznej reprezentacji oraz konieczność utrzymywania kontroli nad działalnością rządu. Spór ten dotyczył zatem nie tylko oceny konkretnych rozwiązań ustrojowych, ale również odmiennego rozumienia warunków skutecznego funkcjonowania państwa. Z czasem problem stosunków pomiędzy parlamentem a władzą wykonawczą stał się jednym z najważniejszych zagadnień polskiego życia politycznego.

Przełomowym wydarzeniem był przewrót majowy z 1926 roku, który doprowadził do zasadniczej zmiany układu sił politycznych w państwie. W jego następstwie rozpoczął się proces stopniowego ograniczania dominującej pozycji parlamentu i wzmacniania kompetencji władzy wykonawczej. Pierwszym istotnym krokiem w tym kierunku była ustawa z dnia 2 sierpnia 1926 roku, określana jako nowela sierpniowa. Wprowadzone zmiany dotyczyły między innymi zasad rozwiązywania parlamentu, procedury uchwalania budżetu oraz możliwości wydawania przez prezydenta rozporządzeń z mocą ustawy. Rozwiązania te miały usprawnić funkcjonowanie instytucji państwowych i ograniczyć problemy wynikające z dotychczasowego modelu parlamentarnego. Jednocześnie prowadziły do osłabienia znaczenia Sejmu w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej.

Szczególnie istotne było przyznanie prezydentowi nowych możliwości oddziaływania na proces ustawodawczy. Nowela sierpniowa przewidywała wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy w określonych sytuacjach oraz w granicach wskazanych przez przepisy konstytucyjne. Uregulowano również procedurę budżetową poprzez wprowadzenie terminów rozpatrywania projektu budżetu, co miało przeciwdziałać nadmiernemu przedłużaniu prac parlamentarnych. Zmieniono także zasady rozwiązywania izb, przyznając prezydentowi możliwość podjęcia takiej decyzji na wniosek Rady Ministrów. Przekształcenia te oznaczały odejście od części rozwiązań przyjętych w 1921 roku i stanowiły wyraz dążenia do zwiększenia sprawności działania centralnych organów państwa.

Proces zmian ustrojowych nie zakończył się jednak na nowelizacji konstytucji. W następnych latach coraz wyraźniej zaznaczało się dążenie do przebudowy systemu politycznego w kierunku wzmocnienia pozycji głowy państwa. Ostatecznym wyrazem tych tendencji było uchwalenie Konstytucji kwietniowej z dnia 23 kwietnia 1935 roku, która opierała się na odmiennych założeniach dotyczących organizacji władzy państwowej. W przeciwieństwie do Konstytucji marcowej, eksponującej zwierzchnictwo narodu i dominację parlamentu, nowa ustawa zasadnicza przyznawała szczególną pozycję prezydentowi. Zmiana ta odzwierciedlała przekształcenia zachodzące w polskim systemie politycznym po przewrocie majowym oraz odmienne podejście do zagadnienia odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa.

Ocena Konstytucji marcowej wymaga zatem uwzględnienia zarówno jej niedoskonałości ustrojowych, jak i osiągnięć związanych z budowaniem demokratycznych podstaw odrodzonej Rzeczypospolitej. Nie można sprowadzać jej znaczenia wyłącznie do problemu słabej pozycji prezydenta i niestabilności kolejnych gabinetów. Ustawa zasadnicza stanowiła bowiem ważny etap tworzenia jednolitego porządku prawnego oraz określania podstawowych zasad funkcjonowania niepodległego państwa. Potwierdzała zwierzchnictwo narodu, zapewniała szeroki katalog praw obywatelskich i wprowadzała rozwiązania charakterystyczne dla parlamentarnego modelu rządów. Jednocześnie doświadczenia związane z jej stosowaniem ujawniły trudności wynikające z braku odpowiednio trwałej większości parlamentarnej oraz niedostatecznej równowagi pomiędzy podstawowymi organami władzy.

Konstytucja z dnia 17 marca 1921 roku odegrała istotną rolę w procesie kształtowania ustroju politycznego II Rzeczypospolitej. Jej przyjęcie stanowiło ważny element odbudowy państwowości po okresie zaborów i potwierdzało dążenie do stworzenia systemu opartego na zasadach reprezentacji parlamentarnej, praworządności oraz ochrony podstawowych wolności obywatelskich. Pomimo trudności występujących podczas praktycznego stosowania przyjętych rozwiązań ustawa zasadnicza posiadała znaczenie wykraczające poza okres jej bezpośredniego obowiązywania. Stała się ważnym punktem odniesienia dla późniejszych dyskusji dotyczących relacji pomiędzy parlamentem a władzą wykonawczą, zakresu kompetencji głowy państwa oraz sposobów zapewnienia stabilności ustrojowej. Jej historyczne znaczenie polega zatem zarówno na ustanowieniu podstaw demokratycznego porządku państwowego, jak i na doświadczeniach, które wpłynęły na kierunki późniejszych przemian konstytucyjnych w Polsce.