W pierwszym etapie integracji – od momentu ewentualnego przystąpienia do roku 2006, tj. do czasu wygaśnięcia odrębnego budżetu określonego w Agendzie 2000, będą obowiązywać nie tylko ograniczenia budżetowe, ale także wynikające z możliwych okresów przejściowych, np. w dostępie do rynku pracy, w finansowaniu rolnictwa i infrastruktury, w przepływie towarów, kapitału i zakupie ziemi.
Drugi etap członkowski, charakteryzujący się pełniejszą partycypacją Polski w budżecie UE, nastąpiłby od 2007 roku do wygaśnięcia wynegocjowanych okresów przejściowych. W etapie tym wyodrębnić można by co najmniej kilkuletni okres uczestniczenia polskiej gospodarki w Mechanizmie Kursów Walutowych 2 (ERM 2) Europejskiego Systemu Walutowego, którego celem byłoby ustabilizowanie kursu złotego wobec euro.
Pełna integracja mogłaby się dokonać dopiero w trzecim etapie, tj. po zakończeniu okresów przejściowych – do uzyskania członkostwa w Unii Gospodarczej i Walutowej. Zanim to nastąpi, trzeba będzie zadowolić się członkostwem drugiej kategorii lub raczej członkostwem w drugim kręgu integracyjnym, w którym znajdą się inne państwa kandydujące. Na tym tle powstaje dylemat związany z tempem i zakresem integracji:
- Czy maksymalnie przyspieszyć proces integracji i doprowadzić do jak najszybszego wejścia do strefy euro oraz ograniczyć do minimum okresy przejściowe ?
- Czy termin uzyskania członkostwa w UE i EWG uzależnić od stanu dostosowań w gospodarce, które uchronią przed działaniem szoków asymetrycznych, w szczególności przed wzrostem bezrobocia i recesją w wyniku gwałtownego zaostrzenia konkurencji w skali europejskiej i globalnej ?
Wysuwane są postulaty, które dylemat ten przesądzą jednoznacznie: uzyskanie jednoczesnego członkostwa w Unii Europejskiej oraz UNII Gospodarczej i Walutowej powinno stać się celem strategicznym naszych negocjacji i działań dostosowawczych .Pośpiech w przystąpieniu do UGW jest szczególnie niezbędny, gdyż powstaje ona jako odrębna organizacja, tworzone są w niej nowe instytucje (np. Rada Euro), które będą szybciej integrować swych członków, stwarzając im lepsze warunki rozwoju w porównaniu z państwami UE pozostającymi poza unią monetarną. UGW zmierza wyraźnie w kierunku unii politycznej, w której członkowie muszą spełniać nie tylko ostre kryteria zbieżności ale także przekazać swe uprawnienia narodowe w dziedzinie polityki monetarnej, w tym kursu walutowego, na szczebel ponad narodowy, tj. na rzecz ESBC należy prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej nakierowanej na stabilizację cen. W jej ramach dokonywane są operacje otwartego rynku, operacje walutowe, zarządzanie rezerwami walutowymi i systemami płatniczymi krajów członkowskich.
Dylemat związany z tempem integracji ma przede wszystkim charakter gospodarczy i polityczny. Z jednej strony szybkie uczestnictwo w kolejnych etapach integracji może zwiększać możliwość korzystania z mechanizmów wspólnego rynku i ograniczać ryzyko znalezienia się na jego peryferiach. Z drugiej jednak strony zbyt szybkie przyjmowanie nowych zobowiązań, przy niedostatecznym poziomie dostosowania gospodarki, może prowadzić do powstawania kosztów trudnych do poniesienia przez mniej konkurencyjne przedsiębiorstwa i słabsze regiony.
W szczególności dotyczy to integracji walutowej. Rezygnacja z własnej waluty oznacza nie tylko zastąpienie złotego przez euro, ale również zmianę całego sposobu prowadzenia polityki pieniężnej. Państwo należące do strefy euro nie ustala samodzielnie poziomu podstawowych stóp procentowych i nie może wykorzystywać kursu swojej waluty jako instrumentu reagowania na sytuację gospodarczą. Kompetencje w zakresie wspólnej polityki pieniężnej wykonywane są na poziomie europejskim.
Znaczenie tej zmiany zależy od stopnia podobieństwa polskiej gospodarki do gospodarek pozostałych państw uczestniczących w unii walutowej. Jeżeli zmiany koniunkturalne przebiegają podobnie, wspólna polityka pieniężna może odpowiadać potrzebom większości państw. Większy problem pojawia się wtedy, gdy określone państwo znajduje się w sytuacji odmiennej od pozostałych członków.
Może bowiem wystąpić sytuacja, w której część państw doświadcza szybkiego wzrostu gospodarczego i presji inflacyjnej, podczas gdy inne zmagają się ze spowolnieniem i wzrostem bezrobocia. Jedna stopa procentowa obowiązująca w całej strefie nie może być w jednakowym stopniu dostosowana do obu sytuacji. Właśnie dlatego istotne staje się pytanie o stopień rzeczywistej konwergencji gospodarek przed przystąpieniem do unii walutowej.
Problem szoków asymetrycznych ma w tym kontekście podstawowe znaczenie. Są to zdarzenia, które wpływają znacznie silniej na gospodarkę jednego państwa lub grupy państw niż na pozostałych członków wspólnego obszaru walutowego. Ich źródłem mogą być różnice strukturalne, odmienna specjalizacja produkcji, zależność od określonych surowców albo szczególna sytuacja poszczególnych sektorów gospodarki.
Państwo posiadające własną walutę może w pewnym zakresie reagować na tego rodzaju problemy poprzez politykę kursową i pieniężną. Po przystąpieniu do unii walutowej możliwości te zostają ograniczone, dlatego większego znaczenia nabierają inne mechanizmy dostosowawcze. Należą do nich mobilność pracowników, elastyczność płac, polityka fiskalna oraz zdolność gospodarki do przesuwania zasobów pomiędzy sektorami.
Zwolennicy szybszej integracji mogą wskazywać, że sam proces przygotowania do przyjęcia wspólnej waluty wymusza stabilizację gospodarczą i zwiększa dyscyplinę polityki ekonomicznej. Konieczność spełnienia kryteriów konwergencji powoduje bowiem potrzebę ograniczania nadmiernego deficytu, stabilizowania cen oraz prowadzenia polityki sprzyjającej trwałemu wzrostowi. Integracja monetarna może być zatem traktowana nie tylko jako rezultat dostosowań, ale także jako czynnik mobilizujący do ich przeprowadzenia.
Z kolei argument na rzecz ostrożniejszego podejścia opiera się na przekonaniu, że nominalne spełnienie kryteriów nie musi oznaczać wystarczającego poziomu realnej konwergencji. Możliwe jest osiągnięcie określonego poziomu inflacji, deficytu czy stóp procentowych bez usunięcia głębszych różnic strukturalnych. Jeżeli takie różnice są znaczne, utrata własnych instrumentów polityki pieniężnej może zwiększyć koszty przyszłych dostosowań.
Dylemat ten nie daje się więc sprowadzić do prostego przeciwstawienia zwolenników i przeciwników integracji. Dotyczy raczej właściwego momentu przechodzenia do kolejnych jej etapów. Nawet przy założeniu, że członkostwo w unii walutowej jest celem długookresowym, pozostaje pytanie, jakie warunki powinny zostać spełnione przed jego realizacją.
Istotną rolę w tym procesie ma odgrywać ERM II. Mechanizm ten stanowi pośredni etap pomiędzy posiadaniem całkowicie niezależnego systemu kursowego a przyjęciem wspólnej waluty. Kurs krajowej waluty zostaje powiązany z euro wokół ustalonego kursu centralnego, a państwo powinno utrzymywać jego stabilność w określonych granicach.
Uczestnictwo w takim systemie pozwala sprawdzić, czy gospodarka jest zdolna funkcjonować przy ograniczonej zmienności kursu walutowego. Jednocześnie może ono ujawnić problemy, które w warunkach całkowicie płynnego kursu były mniej widoczne. Okres uczestnictwa w ERM II należy zatem traktować jako element procesu konwergencji, a nie wyłącznie jako formalny wymóg poprzedzający wejście do strefy euro.
Nie mniej ważnym dylematem jest skala okresów przejściowych wynegocjowanych przy przystępowaniu do Unii Europejskiej. Ich funkcją jest umożliwienie stopniowego dostosowania tych sektorów, w których natychmiastowe zastosowanie wszystkich reguł wspólnego rynku mogłoby prowadzić do poważnych trudności gospodarczych lub społecznych.
Z punktu widzenia Polski okresy przejściowe mogą być potrzebne przede wszystkim w dziedzinach wymagających kosztownych inwestycji albo głębokiej restrukturyzacji. Dotyczy to przykładowo ochrony środowiska, infrastruktury, rolnictwa czy części przedsiębiorstw przemysłowych. Natychmiastowe dostosowanie do wszystkich standardów mogłoby w tych przypadkach wymagać nakładów przekraczających możliwości gospodarki.
Zbyt długie utrzymywanie okresów przejściowych również może jednak powodować problemy. Przedłuża bowiem stan niepełnej integracji i może ograniczać korzyści wynikające z uczestnictwa we wspólnym rynku. Powstaje więc konieczność znalezienia takiego rozwiązania, które pozwoli chronić szczególnie wrażliwe sektory, ale jednocześnie nie będzie opóźniało modernizacji.
Podobny charakter ma problem dostępu polskich pracowników do rynków pracy państw członkowskich. Swobodny przepływ osób jest jedną z podstawowych zasad wspólnego rynku, ale przed rozszerzeniem pojawiały się obawy dotyczące możliwego napływu pracowników z nowych państw członkowskich do krajów o wyższych płacach. Stało się to jednym z powodów negocjowania rozwiązań przejściowych.
Z polskiego punktu widzenia ograniczenia w dostępie do rynków pracy mogą być postrzegane jako przejaw niepełnego członkostwa w pierwszych latach integracji. Jednocześnie należy dostrzec argumenty państw, które obawiały się gwałtownych zmian na własnych rynkach pracy. Problem ten pokazuje, że rozszerzenie Unii wymaga pogodzenia interesów nowych i dotychczasowych państw członkowskich.
Swobodny przepływ pracowników może przynosić polskiej gospodarce zarówno korzyści, jak i koszty. Możliwość legalnego podejmowania zatrudnienia w innych państwach może prowadzić do wzrostu dochodów części gospodarstw domowych, zdobywania nowych kwalifikacji oraz zmniejszenia presji na krajowy rynek pracy. Z drugiej jednak strony masowy odpływ ludzi młodych i wykwalifikowanych może powodować niedobory specjalistów w niektórych zawodach.
Kolejnym problemem jest swobodny przepływ kapitału i związana z nim możliwość nabywania nieruchomości. W Polsce obawy wywołuje szczególnie możliwość zakupu ziemi przez podmioty z państw dysponujących znacznie wyższym poziomem dochodów. Różnice cen ziemi mogą bowiem powodować, że dla zagranicznych inwestorów jej zakup będzie znacznie łatwiejszy niż dla części obywateli polskich.
Zwolennicy liberalizacji mogą podkreślać, że napływ kapitału zwiększa wartość inwestycji i przyczynia się do rozwoju rynku nieruchomości. Z drugiej strony podnoszone są argumenty dotyczące ochrony rynku ziemi rolnej oraz potrzeby stworzenia krajowym rolnikom odpowiedniego czasu na dostosowanie się do warunków konkurencji. Właśnie dlatego również w tym obszarze znaczenie mają rozwiązania przejściowe.
Szczególnym źródłem dylematów jest polskie rolnictwo. Jego znaczenie społeczne jest większe niż w większości dotychczasowych państw członkowskich, a struktura gospodarstw charakteryzuje się znacznym rozdrobnieniem. Integracja ze wspólnym rynkiem rolnym może stworzyć możliwość korzystania z instrumentów wspólnej polityki rolnej, ale równocześnie zwiększy presję na modernizację i poprawę efektywności.
Dostosowanie rolnictwa nie jest wyłącznie problemem ekonomicznym. Pociąga za sobą skutki społeczne, ponieważ restrukturyzacja może prowadzić do zmniejszenia liczby osób utrzymujących się z pracy w rolnictwie. Powstaje wówczas pytanie o możliwość tworzenia alternatywnych miejsc pracy na obszarach wiejskich oraz o tempo przemian strukturalnych.
Integracja europejska może przyspieszyć te procesy, lecz sama w sobie nie rozwiązuje problemu nadmiernego zatrudnienia w mniej efektywnych sektorach gospodarki. Środki europejskie i wspólne programy mogą wspierać modernizację, ale o jej powodzeniu będzie decydować również jakość krajowej polityki gospodarczej.
Następnym dylematem jest kwestia transferów finansowych pomiędzy Polską a budżetem Unii Europejskiej. Członkostwo oznacza zarówno obowiązek uczestniczenia w finansowaniu wspólnego budżetu, jak i możliwość korzystania ze środków przeznaczonych na politykę regionalną, rolnictwo i rozwój infrastruktury.
Samo uzyskanie prawa do korzystania z tych środków nie gwarantuje jeszcze ich efektywnego wykorzystania. Konieczne są odpowiednie projekty, sprawne instytucje oraz zdolność współfinansowania inwestycji. Państwo nieprzygotowane administracyjnie może wykorzystać jedynie część dostępnych możliwości.
Z tego punktu widzenia szczególnego znaczenia nabiera jakość administracji publicznej. Integracja europejska nie ogranicza się do przyjmowania określonych regulacji prawnych. Państwo musi być również zdolne do wykonywania prawa wspólnotowego, przygotowywania projektów, zarządzania środkami oraz reprezentowania swoich interesów w instytucjach europejskich.
Powodzenie członkostwa może więc w znacznej mierze zależeć od zdolności instytucjonalnej Polski. Nawet korzystne rozwiązania traktatowe i finansowe nie przyniosą pełnych rezultatów, jeżeli administracja nie będzie potrafiła z nich korzystać. Integracja wymaga zatem modernizacji nie tylko przedsiębiorstw, ale również samego państwa.
Należy także zwrócić uwagę na kwestię suwerenności. Członkostwo w Unii Europejskiej wiąże się z uczestnictwem w systemie, w którym część decyzji podejmowana jest wspólnie przez państwa członkowskie. Niektóre kompetencje wykonywane dotychczas wyłącznie na poziomie krajowym są realizowane w ramach wspólnych instytucji.
Można to interpretować jako ograniczenie możliwości jednostronnego działania państwa, ale jednocześnie państwo uzyskuje wpływ na decyzje obowiązujące na całym obszarze Unii. Z punktu widzenia państwa średniej wielkości uczestnictwo w procesie wspólnego podejmowania decyzji może dawać możliwość oddziaływania na sprawy, na które działając samodzielnie miałoby znacznie mniejszy wpływ.
Rzeczywista skala tego wpływu zależy jednak od zdolności tworzenia koalicji z innymi państwami, jakości administracji oraz umiejętności przedstawiania i obrony własnego stanowiska. Formalne członkostwo w instytucjach nie gwarantuje automatycznie skuteczności działania.
Właśnie tutaj pojawia się kolejny dylemat dotyczący pogłębiania integracji. Unia Europejska nie jest strukturą statyczną. Równolegle z procesem rozszerzenia może następować pogłębianie współpracy pomiędzy częścią państw członkowskich. Państwa uczestniczące w większej liczbie wspólnych polityk mogą tworzyć grupę silniej powiązaną gospodarczo i politycznie.
Powstaje więc pytanie, czy Polska powinna dążyć do jak najszybszego uczestnictwa we wszystkich takich formach współpracy, czy też korzystniejsze będzie stopniowe przystępowanie do kolejnych etapów po osiągnięciu odpowiedniego stopnia przygotowania. Oba podejścia wiążą się z odmiennym rodzajem ryzyka.
Szybka integracja ogranicza ryzyko znalezienia się poza głównym nurtem procesów decyzyjnych, lecz zwiększa ryzyko przyjęcia zobowiązań, do których gospodarka nie jest jeszcze dostatecznie przygotowana. Wolniejsza integracja umożliwia dłuższy okres dostosowania, ale może prowadzić do sytuacji, w której część państw szybciej rozwija nowe formy współpracy.
Koncepcja Europy różnych prędkości jest właśnie wyrazem tego problemu. Nie wszystkie państwa muszą uczestniczyć w każdym etapie integracji w tym samym momencie. Różnice mogą wynikać zarówno z formalnie przyznanych odstępstw, jak i z niespełnienia warunków niezbędnych do uczestnictwa w określonych mechanizmach.
Nie musi to automatycznie oznaczać trwałego podziału na członków pierwszej i drugiej kategorii. Może być również rozumiane jako czasowe zróżnicowanie wynikające z odmiennych możliwości i wyborów poszczególnych państw. Ocena takiego modelu zależy jednak od tego, czy kraje pozostające poza określonym obszarem współpracy zachowują realną możliwość późniejszego dołączenia.
Dla Polski szczególne znaczenie ma więc nie tylko samo uzyskanie członkostwa, lecz również zdolność do stopniowego zmniejszania dystansu gospodarczego dzielącego ją od najbardziej rozwiniętych państw Unii. Integracja może stworzyć warunki sprzyjające temu procesowi, ale nie zapewnia automatycznej konwergencji.
Wzrost gospodarczy zależy nadal od poziomu inwestycji, kwalifikacji pracowników, sprawności instytucji, infrastruktury, innowacyjności oraz polityki gospodarczej. Fundusze europejskie i dostęp do wspólnego rynku mogą wspierać rozwój, ale ich efektywność jest uzależniona od sposobu wykorzystania.
Podobnie konkurencja na wspólnym rynku może działać w dwóch kierunkach. Może wymuszać modernizację i zwiększanie wydajności, ale jednocześnie może prowadzić do wypierania z rynku przedsiębiorstw, które nie są zdolne do szybkiego dostosowania. W krótkim okresie może więc powodować koszty restrukturyzacyjne, nawet jeśli w dłuższej perspektywie prowadzi do poprawy efektywności całej gospodarki.
Z tego względu szczególnie istotne jest przygotowanie polityki społecznej i rynku pracy. Restrukturyzacja niektórych sektorów może powodować wzrost bezrobocia w określonych regionach. Integracja powinna więc być powiązana z działaniami służącymi przekwalifikowaniu pracowników, rozwojowi przedsiębiorczości i tworzeniu nowych miejsc pracy.
Analiza dylematów integracji europejskiej prowadzi zatem do wniosku, że zasadniczy problem nie polega wyłącznie na wyborze pomiędzy członkostwem a pozostaniem poza Unią. Po podjęciu strategicznej decyzji o przystąpieniu pojawia się cały szereg dalszych wyborów dotyczących tempa dostosowań, okresów przejściowych, polityki gospodarczej oraz uczestnictwa w kolejnych etapach integracji.
Nie istnieje przy tym jeden miernik pozwalający automatycznie określić właściwe tempo. Konieczne jest równoczesne uwzględnianie stabilności makroekonomicznej, konkurencyjności przedsiębiorstw, sytuacji na rynku pracy, zdolności administracyjnej oraz społecznych kosztów transformacji.
Szczególnie wyraźnie widać to na przykładzie unii walutowej. Sama polityczna decyzja o dążeniu do przyjęcia euro nie rozstrzyga pytania o właściwy moment. Ostateczne przejście do wspólnej waluty wymaga osiągnięcia odpowiedniego stopnia konwergencji oraz spełnienia formalnych warunków przewidzianych dla państw członkowskich.
Dlatego zasadniczym wyzwaniem pozostaje takie prowadzenie polityki dostosowawczej, aby kolejne etapy integracji wynikały z rzeczywistej zdolności gospodarki do funkcjonowania w nowych warunkach. Jednocześnie przeciąganie dostosowań nie powinno prowadzić do utrwalania nieefektywnych struktur tylko dlatego, że ich reforma wiąże się z kosztami społecznymi.
Dylemat integracji jest więc w istocie dylematem pomiędzy tempem a jakością dostosowania. Zbyt szybkie tempo może zwiększyć koszty zmian, natomiast nadmierna ostrożność może opóźnić korzyści wynikające z uczestnictwa w rozwijającym się systemie europejskim.
Ostateczna ocena powinna uwzględniać zarówno wymiar ekonomiczny, jak i polityczny oraz społeczny. Członkostwo w Unii Europejskiej nie kończy procesu integracyjnego, lecz otwiera jego kolejny etap. Po przystąpieniu nadal pozostają decyzje dotyczące sposobu uczestnictwa w poszczególnych politykach, tempa zbliżania poziomu rozwoju gospodarczego oraz przygotowania do udziału w unii walutowej.
Można zatem przypuszczać, że zasadniczym problemem Polski w pierwszych latach członkostwa nie będzie już samo pytanie o przystąpienie do Unii, lecz o sposób wykorzystania członkostwa. Od jakości polityki gospodarczej, sprawności państwa oraz zdolności przedsiębiorstw i obywateli do funkcjonowania na wspólnym rynku zależeć będzie, czy integracja stanie się przede wszystkim impulsem modernizacyjnym, czy też okres dostosowania będzie związany z poważnymi napięciami gospodarczymi i społecznymi.
W tym sensie integracja europejska nie jest jednorazowym wydarzeniem, lecz długotrwałym procesem. Przystąpienie do Unii stanowi jedynie jeden z jego etapów, po którym następują kolejne decyzje dotyczące zakresu uczestnictwa we wspólnych politykach oraz stopnia powiązania gospodarki krajowej z pozostałymi państwami członkowskimi. Dylematy dotyczące tempa i zakresu integracji będą więc pozostawały aktualne również po formalnym uzyskaniu członkostwa.
Historycznie ostateczne warunki akcesji rzeczywiście przewidywały szereg okresów przejściowych, natomiast Polska od 1 maja 2004 r. uczestniczyła w UGW jako państwo objęte derogacją, a nie jako członek strefy euro.