Zarządzenia premiera i ministrów

Jednym z rodzajów aktów prawa wewnętrznego są zarządzenia wydawane przez prezesa RM i ministrów. W przypadku zarządzeń wydawanych przez ministrów, chodzi tu tak o ministrów kierujących działem administracji rzą­dowej, jak i ministrów wypełniających zadania wyznaczone im przez premiera.

Zarządzenia to akty zawierające generalno-abstrakcyjne normy prawne. Zarządzenia są aktami wewnętrznymi wydawanymi tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W przypadku zarządzeń Konstytucja nie formułuje wymogów, jakie powinno spełniać upoważnienie. Należy więc stwierdzić, iż upoważnie­nia te nie muszą być tak szczegółowe jak w przypadku upoważnień do wyda­nia rozporządzenia, o których mowa w art. 92 Konstytucji. Jest to uzasadnio­ne z jednej strony wewnętrznym charakterem zarządzeń, z drugiej konieczno­ścią pozostawienia premierowi i ministrom swobody w kierowaniu pracami rządu i poszczególnych resortów. Zakres przedmiotowy zarządzeń zdetermi­nowany jest ich wewnętrznym charakterem. Mają regulować działania całej administracji rządowej – w przypadku zarządzeń prezesa RM, lub poszczegól­nych jej działów – w przypadku zarządzeń ministrów. Zarządzenia jako akty prawa we­wnętrznego nie mogą wkraczać w sferę prawa powszechnie obowiązującego,  w tym względzie muszą spełniać wszystkie wymogi, o których była mowa odnośnie uchwał Rady Ministrów. W razie naruszenia tych wymogów należy  zarządzenia uznać za niezgodne z Konstytucją.

Cechą charakterystyczną aktów prawa wewnętrznego jest to, iż są one adre­sowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty i tylko te jednostki są nimi związane. Oznacza to, iż normy za­warte w tych aktach nie mogą być adresowane ani do obywateli ani do innych podmiotów prawa publicznego i prywatnego. Zarówno zarządzenia, jak i uchwały muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Ponieważ Konsty­tucja nie wprowadza w tym wypadku żadnych ograniczeń przedmiotowych należy przypuszczać, iż chodzi tu również
o zgodność z prawem miejsco­wym[1]. Ze sformułowania art. 93 Konstytucji nie wynika wprost, czy wylicze­nie źródeł prawa wewnętrznego w nim zawarte ma charakter enumeratywny, czy też dopuszczalne są inne rodzaje źródeł prawa wewnętrznego. Z punktu widzenia wielości dotychczas istniejących źródeł prawa niewątpliwie ich ograniczenie byłoby pożądane, powstaje jednak pytanie, czy jednak tak się stanie w praktyce. Zależy to od tego czy w ustawach znajdą się upoważnienia do wydawania innego rodzaju aktów prawotwórczej działalności organów ad­ministracji i ewentualnej interpretacji art. 93 przez Trybunał Konstytucyjny.

Praktyka działania organów administracji wskazuje, iż radykalne ogranicza­nie źródeł prawa wewnętrznego jest trudne do przeprowadzenia tak ze wzglę­du na wielość zadań administracji rządowej, jak i ze względu na jej skompli­kowaną strukturę. Wprawdzie normy prawa wewnętrznego nie są adresowane do podmiotów w stosunku do administracji zewnętrznych, w tym do obywa­teli, jednak poprzez fakt, iż wpływają one na sposób określenia kompetencji organów rozstrzygających, mogą mieć pośrednie znaczenie dla określenia sy­tuacji prawnej tychże podmiotów.

Na koniec tego podrozdziału warto wskazać róż­nice, jakie występują między aktami o charakterze wykonawczym powszechnie obowiązującym (rozporządzenia) i aktami o charakterze wewnętrznym (uchwa­ły RM i zarządzenia).

1. Podstawowa różnica dotyczy zakresu ich obowiązywania, w pierwszym przypadku ma on charakter powszechny, adresatami norm mogą być osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty prawa publicznego. W przypadku ak­tów o charakterze wewnętrznym obowiązują one tylko jednostki podległe orga­nowi wydającemu.
2. Inna jest funkcja rozporządzeń, a inna uchwał i zarządzeń. Rozporządze­nia wydane w oparciu o szczegółowe upoważnienie ustawowe mają przede wszystkim stanowić konkretyzacje ustawy, natomiast uchwały czy zarządzenia to akty prawne służące przede wszystkim sprawnemu funkcjonowaniu admi­nistracji rządowej. Zróżnicowanie to znajduje swe odzwierciedlenie w podsta­wie prawnej do wydawania aktów powszechnie i wewnętrznie obowiązujących. W przypadku rozporządzeń jest to upoważnienie, którego wymogi szczegóło­wo określa art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji, w przypadku zarządzeń chodzi o pod­stawę ustawową, która jednak nie musi być tak szczegółowa, w przypadku  uchwał dla ich wydania RM nie musi wskazać w ogóle podstawy ustawowej.
3. Różnica dotyczy też zakazu subdelegacji. O ile w przypadku rozporządzeń zakaz subdelegacji jest wprost sformułowany w art. 92 ust. 2 Konstytu­cji i nie może podlegać żadnym ograniczeniom, o tyle w przypadku uchwał RM i zarządzeń premiera lub ministrów zakaz taki nie jest bezpośrednio wy­rażony w Konstytucji. Z jednej strony można by a contrario wnosić o dopuszczalności subdelegacji, z drugiej jednak dotychczasowe stanowisko dok­tryny, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz zasada zamkniętego kata­logu źródeł prawa przemawiają raczej za zakazem subdelegacji również w tym przypadku[2]. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej wątpliwości nastąpi prawdo­podobnie dopiero w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.
4. Zasadnicza różnica między rozważanymi aktami o charakterze powszechnie obowiązu­jącym i wewnętrznym dotyczy też ich pozycji w hierarchii źródeł prawa. Akty wewnętrzne mają niższą rangę i muszą być zgodne z aktami powszech­nie obowiązującymi. W podobny sposób wygląda natomiast możliwość bada­nia legalności obu rodzajów aktów. Podlegają one kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto w przypadku rozporządzeń i zarządzeń ministrów Rada Ministrów na wniosek premiera może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie, Konstytucja nie precyzuje podstaw uchyle­nia, należy stąd wnosić, iż podstawą taką może być niezgodność rozporządze­nia lub zarządzenia z aktami wyższej rangi jak i uznanie, iż dany akt norma­tywny nie odpowiada polityce rządu.