Prace z administracji

Na kim spoczywa ciężar poszukiwania dowodów

5/5 - (1 vote)

Na gruncie proceduralnym analiza zagadnienia – na kim spoczywa ciężar poszukiwania dowodów – może się opierać na jednym z trzech sposobów, – materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony tylko przez uczestników postępowania (zasada kontradyktoryjności), – materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony tylko przez podmiot orzekający (zasada inkwizycyjności), – materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony jednocześnie przez uczestników postępowania i podmiot orzekający (konstrukcja współdziałania). K.p.a. stanowi, że ciężar gromadzenia materiału faktycznego oraz dowodowego w sprawie obarcza organ rozpoznający sprawę, jednak strona ma także prawo zgłaszać środki dowodowe. K.p.a. potwierdza aktywność obu podmiotów w postępowaniu wyjaśniającym, w związku z tym obowiązuje konstrukcja współdziałania.[1]

Zgodnie z przepisem art. 77§1 organ ma obowiązek: – podjąć ciąg czynności procesowych, których celem jest zebranie całego materiału dowodowego, – rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy to ogół dowodów, które trzeba zebrać, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Organ ustalając stan faktyczny opiera się na zgromadzonym materiale dowodowym i na domniemaniach, uprawdopodobnieniu oraz faktach powszechnie znanych i faktach znanych organowi z urzędu. „Z zasady prawdy obiektywnej dla organu administrującego płynie (…) dyrektywa wskazująca na to, w jakim duchu należy interpretować przepisy prawa obowiązującego.”[2] Pojęcie „ustalenie stanu faktycznego” obejmuje ustalenie faktów i ich wszechstronne oświetlenie. Trzeba zwrócić uwagę na konieczność szerokiego rozumienia faktu „nie chodzi bowiem tu tylko o konkretne zdarzenie ograniczone w przestrzeni i czasie, ale o wszelkie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowania dowodowego, a więc wszelkie przejawy wewnętrznego życia ludzkiego np. zamiar, poczytalność oraz przejawy świata zewnętrznego (…) np. stan  drogi, wygląd budynku.”[3]

Znaczenie zebrania całego materiału dowodowego podkreśla NSA w wyroku z dnia 11.06.1981r., (SA 503/81) sąd orzekł „Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej, jak również uproszczona ocena zebranego niepełnego materiału dowodowego w tym przedmiocie jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.”[4] Organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności i nie można tego obowiązku przerzucić na stronę. W oparciu o art. 77§1 ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy organ zobowiązany jest z własnej inicjatywy uzupełnić go. NSA w wyroku z dnia 07.05.1985r., orzekł „Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie nie może być przyrzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.”[5]

Obowiązek zebrania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza również stronę. Strona powinna dbać o przedstawienie środków dowodowych w swoim interesie. Charakter postępowania administracyjnego zakłada przewagę inicjatywy organu w postępowaniu dowodowym. Mamy z nią do czynienia głównie w sprawach, w których postępowanie wszczęto z urzędu. Jednak nie oznacza to, aby strona nie była równorzędnym partnerem organu odnośnie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78, z zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Stanowisko w tej kwestii zajął NSA, w wyroku z dnia 26.10.1984r., sąd orzekł „Z art. 7 i 77§1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.”[6]

Dowody mogą zostać dopuszczone również na wniosek strony i innych uczestników postępowania, którym przysługują prawa strony czyli organizacji społecznej, która bierze udział w postępowaniu na prawach strony i prokuratorowi. Skoro art. 77§1 nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na organ, strona może, ale nie musi dostarczyć tego materiału. W związku z tym, tylko organ administracji ma być czynny w tej materii, a strony mogą pozostać bierne. W przypadku bezczynności strony organ nie jest zwolniony z tego obowiązku. Organ orzekający powinien swym działaniem pobudzić inicjatywę stron oraz innych uczestników postępowania, w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organ nie zawsze będzie mógł  sam wyjaśnić wszystkie okoliczności, które są istotne dla danej sprawy. Przepisy k.p.a. stwarzają możliwość współpracy, stanowi o tym art. 78§1 „ Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy.

Paragraf 2. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają ona znaczenie dla sprawy.”

Strona ma prawo żądać przeprowadzenia dowodu, to prawo procesowe strony, ma bardzo duże znaczenia dla obrony interesu prawnego – oznacza czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, która jest przedmiotem postępowania.[7] To, czy żądanie strony będzie skuteczne, zależy od spełniania przesłanki – przedmiotem dowodu musi być okoliczność, która ma znaczenia dla sprawy, czyli musi dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawu strony wynikającemu z art. 78§1 odpowiada obowiązek organu, ustosunkowania się do żądania strony. Organ musi ocenić, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność, która ma znaczenie dla sprawy. Jeżeli ocena będzie pozytywna, organ musi przeprowadzić żądany dowód. Prawo strony żądania przeprowadzenia dowodów może zostać ograniczone poprzez odrzucenie wniosku dowodowego, który dotyczy okoliczności nieistotnych. Jest to podyktowane potrzebą respektowania zasady szybkości postępowania.[8]

Strona może dążyć do przewlekłości spraw, a to może godzić w interesy innych stron oraz utrudnić prawidłową ocenę całego materiału dowodowego. Przepis art. 78§2 wskazuje kiedy można odrzucić wniosek dowodowy strony. Przesłankę mogą stanowić – zbyt późne zgłoszenie oraz to, że jest to okoliczność stwierdzona innym dowodem. Jeżeli dowody, których przeprowadzenia żąda strona mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno zostać oddalone. To żądanie organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić, nawet wtedy, gdy wpłynęło po zakończeniu postępowania dowodowego. Rozwiązania prawne zawarte w k.p.a. nie uwzględniają obowiązku wskazania przez stronę dowodów, które są potrzebne do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. K.p.a. stanowi, że strona jest uprawniona do przedstawienia dowodów, a nie jest to jej obowiązek. Kodeks nie wprowadza systemu prekluzji, polega on na tym, że strony mają obowiązek przedstawić od razu wszystkie znane im fakty i dowody, pod rygorem utraty prawa do późniejszego ich przytoczenia, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego – według tego systemu uwzględnienie faktów i dowodów, których strony nie przedstawiły od razu pomimo takiego prawa, zależy od uznania organu orzekającego. Strona, która nie skorzystała z prawa jej przysługującego i nie przedstawiła faktów, ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może to zrobić w postępowaniu przed organem II instancji. Strona ma prawo także bronić swoich interesów w postępowaniu nadzwyczajnym i żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145§1 pkt. 5. Organ musi podjąć zakończone postępowanie wyjaśniające, wyznaczyć termin przeprowadzenia dowodu, postanowić o dalszym przeprowadzeniu rozprawy. Wniosek dowodowy strony, może uzupełnić materiał dowodowy odnośnie nowych okoliczności, może również obalić dowód już przeprowadzony. NSA przyjął „Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78§2 k.p.a. to organ administracji nie może – przed wydaniem decyzji – odrzucić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego.”[9]

Zwrot „organ może nie uwzględnić żądania” oznacza, że organ administracji podejmuje decyzję według własnej oceny sytuacji.[10] Jeżeli organ stwierdzi, że wniosek stron dotyczy faktu stwierdzonego już innym dowodem, to nie uwzględni żądania strony. NSA w wyroku z dnia 05.12.1985r., II SA 1139/85 orzekł „Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego strony, może nastąpić tylko, gdy wniosek taki został zgłoszony przez stronę w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, zawarte zaś w nim żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów, a także gdy dotyczy to zakomunikowania stronie faktów powszechnie znanych albo faktów znanych organowi z urzędu.”[11]

Żądanie strony przeprowadzenia dowodu zostaje odrzucone, jeżeli dowód dotyczy okoliczności nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem W. Dawidowicza ustawodawca „skomplikował poważnie to zagadnienie”[12], stanowiąc w art. 78§2 przesłanki o różnym charakterze i łącząc je ze sobą w sposób, który utrudnia sformułowanie końcowej oceny. Autor twierdzi, że „wątpliwości budzi już zastosowanie podwójnej negacji: „organ może nie uwzględnić żądania, które nie zostało wniesione. (…), sformułowanie to wydaje się wadliwe z uwagi na to, iż nie wskazuje wyraźnie na sytuację procesową, w której nastąpiło zgłoszenie żądania.”[13] W. Dawidowicz opowiada się za nadaniem temu przepisowi następującego brzmienia „Organ prowadzący postępowanie może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które zostało zgłoszone po zakończeniu przeprowadzenia dowodów lub po zamknięciu rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami, a nowy dowód dotyczący tych okoliczności nie miałyby znaczenia dla sprawy.”[14]

Strona powinna współdziałać z organem we własnym interesie, ponieważ nieprzedstawienie przez nią znanych jej faktów lub dowodów, może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji negatywnej dla strony. Stronie, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, nie można odmówić możliwości skutecznego żądania weryfikacji decyzji.[15]

Również przepisy szczególne mogą nakładać na stronę obowiązek przytoczenia dowodów. Stanowisko zajął tu NSA w wyroku z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84 orzekł „1. Skoro strona, która zamierza wywodzić skutki prawne z określonych faktów, faktów tych nie udowodniła, to brak jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77§1, art. 78) 2 . Art. 7 ust. 3 ustawy z 28.07.1983r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. Nr 45, poz. 207 ze zm.) narzuca stronie, która ponosiła koszty związane z chorobą spadkodawcy, konieczność wykazania, iż źródłem ich pokrycia nie był za życia spadkodawcy jego majątek.”[16]

Dochodzenie prawdy obiektywnej w postępowaniu wymaga by organ administracji publicznej nie był związany żądaniami dowodowymi strony. Organ powinien starać się wyjaśnić stan faktyczny sprawy, nawet wbrew chęciom strony. Może on wykonać ten obowiązek na podstawie przepisów art. 77§2 §3 i art. 78, przepisy te czynią organ dysponentem zakresu postępowania dowodowego.[17] Organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia, w którym określa fakty, które należy stwierdzić i środki dowodowe. Organ nie jest związany tym postanowieniem, tak jak innymi, ponieważ art. 77§2 stanowi „Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.” Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, jednak może ono zostać zakwestionowane wraz z decyzją w odwołaniu.[18] Organ ma możliwość dobierania najbardziej odpowiednich środków dowodowych. To prawo organu jest uzasadnione tym, iż organ powinien się troszczyć o uzyskanie obiektywnie prawdziwych informacji o pewnych faktach lub wiarygodnych twierdzeń podczas całego przebiegu postępowania dowodowego. Tą możliwość gwarantuje art. 77§2. W. Dawidowicz określił tą możliwość zasadą dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ prowadzący to postępowanie.[19] W zależności od tego, czy postępowanie dowodowe będzie się toczyło w formie rozprawy, czy będzie miało charakter „kameralny”, znaczenie zwrotu „w każdym stadium postępowania” będzie inne. Jeżeli będzie to postępowanie kameralne to organ, w granicach obowiązującego go terminu załatwienia sprawy może swobodnie zmieniać swoje stanowisko odnośnie potrzeby przeprowadzenia dowodu. Gdy postępowanie odbywa się w formie rozprawy, zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego jest ograniczona do okresu między otwarciem i zamknięciem rozprawy.[20] Materiał dowodowy, który został zebrany powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.

Postępowanie dowodowe zostaje przeprowadzone przez organ, który posiada właściwość do orzekania w danej sprawie. Jednakże dowody mogą zostać przeprowadzone w drodze pomocy prawnej, udzielanej przez inny organ administracji publicznej. Istota pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, polega na tym, że przed organem, który jest właściwy do wydania decyzji w danej sprawie zostają dopuszczone dowody przeprowadzone przez inny podmiot niż ten, który będzie dokonywał oceny tych dowodów i wyda na ich podstawie decyzję. Współdziałanie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne z innym organem, który przed wydaniem decyzji ma wydać opinię, zgodę lub zająć stanowisko w innej formie uregulowała nowela do k.p.a. z 1980r.

Art. 77§3 stanowi „Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłego na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania”. W tej sytuacji organ orzekający określa okoliczności, które stanowią przedmiot wyjaśnień lub zeznań. Organ, który został wezwany do pomocy prawnej jest związany zakresem postępowania dowodowego, wyznaczonym przez organ właściwy w sprawie. Jeżeli jednak organ przeprowadzający dowód w zakresie pomocy prawnej przesłucha nowych świadków i biegłych, to rozszerzy zakres czynności, które zostały mu powierzone. Jest to możliwe i stanowi o tym przepis art. 77§3. O przeprowadzeniu dowodu z nowych świadków i biegłych organ, który działa w ramach pomocy prawnej, powinien zawiadomić wszystkie strony, które biorą udział w postępowaniu przed organem, który rozstrzygnie sprawę. Współdziałanie organów administracji ma miejsce, gdy przepis szczególny zawiera nakaz rozstrzygnięcia sprawy po zajęciu stanowiska przez inny organ, niż ten, który rozstrzyga sprawę. W takiej sytuacji, zajęcie stanowiska przez inny organ jest istotną częścią postępowania wyjaśniającego.[21]

Art. 106§1 stanowi „Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.” Zdaniem W. Dawidowicza „Na tle przepisu 106§1 nasuwa się (…) uwaga, że „opinia”, czy „zgoda”, nie są formami wyrażenia stanowiska, lecz pewnymi rodzajami wypowiedzi, mającymi określone znaczenie prawne.”[22]

[1] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s. 114 i n.

[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 172.

[3] W. Siedlecki – „ Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym” Warszawa 1971r, s. 72.

[4] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r, (SA 503/81), ONSA 1981r, Nr 1, poz. 54.

[5] Wyrok NSA z dnia 07.05.1985r, II SA 318/85.

[6] Wyrok NSA z dnia 26.10.1984r, II SA 1205/84, ONSA 1984r, Nr 2, poz. 98.

[7] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 370.

[8] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r, s. 165.

[9] Wyrok NSA z dnia 21.06.1988r, SA/Lu 151/88, ONSA 1988r, Nr 2, poz. 72.

[10] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 165.

[11] Wyrok NSA z dnia 05.12.1985r, II SA 1139/85.

[12] W. Dawidowicz – „Zarys procesu administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 124.

[13] W. Dawidowicz – op. cit., s. 124.

[14] W. Dawidowicz – op. cit., s. 125.

[15] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 373.

[16] Wyrok NSA z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84.

[17] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 98.

[18] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 369.

[19] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 121.

[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 121.

[21] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 100.

[22] W. Dawidowicz – op. cit., s. 117.

Koncesje w Polsce (obowiązujący stan prawny)

5/5 - (4 votes)

Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej – zajęła miejsce wysłużonej ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, jednakże obecny stan prawny określający system koncesjonowania dalej charakteryzuje się dużym stopniem skomplikowania. Z analizy charakteru działalności będących przedmiotem koncesji wynika, że są to dziedziny, które do czasu uchwalenia Ustawy o działalności gospodarczej (tj. do 1988 r.) były zastrzeżone wyłącznie dla państwa lub podmiotów gospodarki uspołecznionej. Zmiany w obowiązującym prawie utrzymały ideę koncesji udzielanych na prowadzenie określonej działalności gospodarczej objętej formalnie monopolem państwa dopuszczając do jej wykonywania również niepaństwowe podmioty gospodarcze. Prawo działalności gospodarczej definiuje wszystkie obszary koncesjonowane oraz ogólne warunki uzyskania koncesji na dany rodzaj działalności, a więc zasady wydawania, odmawiania i cofania tych aktów, kontroli i nadzoru organów nad korzystaniem z przyznanych uprawnień[1]. Warunki szczegółowe określać mają odpowiednio przepisy innych ustaw, z których ustawa wymienia tylko dwie (z ośmiu).[2]

Prawo działalności gospodarczej wprowadziło nakaz, aby zakres i warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określały przepisy odrębnych ustaw. Przewiduje też, że koncesje wymagane są w dziedzinach działalności gospodarczej mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes o ile działalność ta nie może być wykonywana jako wolna lub po uzyskaniu zezwolenia[3]. Oznacza to, że wydawanie koncesji przewiduje się w takich okolicznościach, których z góry nie można przewidzieć. Należy zwrócić uwagę również na szczególny sposób ustalenia kompetencji koncesyjnych dla organów administracji publicznej, odbiegający od klasycznego ujęcia koncesji. Koncesje w prawie polskim udzielane są przez naczelne organy administracji państwowej, ale i organy jednostek samorządu terytorialnego (odrębnie gmina, powiat, województwo) posiadające upoważnienie ustawowe[4].

Koncesja dla rozwiązań przyjętych w Polsce jest typową decyzją uznaniową gdyż normy zawierają pojęcia nieostre i ocenne, a organ administracyjny może określić dodatkowe wymogi wobec wnioskodawcy przy jednoczesnym nieostrym określeniu ich zakresu i kryteriów oceniających ich spełnienie.[5] Jest to akt administracyjny złożony, w którym organ administracji nadaje przedsiębiorcy nowe prawo przenosząc na niego przysługujące mu kompetencje, a także może wyłączyć wszystkich innych na danym obszarze od konkurencji z posiadaczem koncesji. Są to decyzje administracyjne nadawane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[6].

Ustawa nie przewiduje w zasadzie ustanawiania żadnych szczególnych obowiązków koncesjonariuszy. Dopiero w ustawach szczególnych (chociaż nie we wszystkich) znaleźć można rozwiązania upodabniające polskie koncesje do koncesji niemieckich czy francuskich koncesji służby publicznej bądź koncesji robót publicznych. Rozwiązania takie znajdujemy w ustawie o autostradach płatnych, w Prawie energetycznym, ustawie o transporcie kolejowym.

Przykładowo przedsiębiorca energetyczny będący koncesjonariuszem zobowiązany jest do utrzymywania zdolności obiektów, instalacji i urządzeń celem wykonywania dostaw energii w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu odpowiednich wymagań jakościowych. Będąc dostawcą energii bądź jej dystrybutorem, ma obowiązek zawierania umów dostawy lub sprzedaży, a także podłączenia do sieci z każdym podmiotem spełniającym techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia na warunkach równych wszystkim. Koncesjonariusze maja obowiązek utrzymywania niezbędnych, określonych przez władzę koncesjonującą, rezerw paliw energetycznych oraz stosowania w obrocie cen określonych taryfą zatwierdzoną przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.[7]

Poza koncesjami funkcjonują zezwolenia. Jest ono rozumiane bądź jako uchylenie ogólnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, który został ustanowiony przez państwo, bądź jako stwierdzenie organu administracji publicznej, że nie zachodzą żadne przeszkody do podjęcia i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Zezwolenie jest uprawnieniem specjalnym, indywidualnie udzielanym przez organy administracji publicznej poszczególnym osobom, którego nie można odmówić (w odróżnieniu od koncesji) jeżeli wnioskodawca spełnia wymogi określone przepisami prawa. Warunki uzyskania zezwoleń w sposób odpowiednio zróżnicowany określają odpowiednio odrębne ustawy, natomiast w przypadku koncesji ogólne warunki uzyskania określają przepisy Prawa działalności gospodarczej.

[1] M.Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej Poznań 1998 str.256-257

[2] Art.14 ust.1,2 i 3 i art.15.ust.5,6 Ustawy – Prawo działalności gospodarczej

[3] M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.236-237

[4] Szerzej D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, str.148-158

[5] M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.250

[6] M.Waligórski, Administracyjna regulacja str.256-257

[7] D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, str.157

Zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki cieplnej

5/5 - (1 vote)

Prawo działalności gospodarczej – ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – wprowadziło zarówno ograniczenie zakresu koncesjonowanej działalności gospodarczej jak i ujednolicenie zasad koncesjonowania, chociaż regulacje te są – gdy chodzi o zagadnienia koncesjonowania – niejasne. Na tej podstawie Prawo energetyczne utraciło swoją dotychczasową, samodzielną i wyczerpującą regulację prawną w zakresie koncesji „energetycznych”. Uregulowania dotyczące tego samego zagadnienia zawarte w obu ustawach mogą być różnie oceniane i stosowane, a niektóre przepisy Prawa energetycznego będą musza być uznawane za przepisy szczególne w stosunku do konkretnych przepisów Prawa działalności gospodarczej i odwrotnie. Przy powstałych niejasnościach, można przypuszczać, że przepisy Prawa energetycznego będą stosowane tylko w zakresie przez siebie unormowanym, a w kwestiach nie unormowanych (i tylko w tych kwestiach) stosowane będą przepisy Prawa działalności gospodarczej. Taka sytuacja powoduje, że dla oceny przesłanek udzielenia (odmowy udzielenia) koncesji mają „równoległe” zastosowanie z jednej strony przepisy Prawa energetycznego, z drugiej zaś odpowiednie przepisy Prawa działalności gospodarczej.

Prawo energetyczne reguluje zakres działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem (art. 32), zasady udzielania koncesji (art. 32 – 43) oraz ogólne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem. Określa także ogólnie informacje i dokumenty wymagane do złożenia wniosków o wydanie koncesji (art. 35).

Uwzględniając, przedstawione w Rozdziale II, wątpliwości dotyczących zasadności ustanowienia jako organu koncesyjnego Prezesa URE, w tym i dalszych rozdziałach zakłada się, że uprawnienia Prezesa URE są niekwestionowane.

Sprawdzanie danych przed wydaniem koncesji

5/5 - (6 votes)

z pracy mgr z administracji

W większości przypadków postępowanie kontrolne będzie miało charakter „gabinetowy” i powinno być prowadzone zgodnie z postępowaniem dowodowym określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, np. przesłuchanie świadków (art. 77 k.p.a.), uzyskanie opinii biegłych (art. 84 k.p.a.) czy też przeprowadzenie oględzin (art. 85 k.p.a.). Przeprowadzenie postępowania dowodowego ma na celu realizację zasady ogólnej prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. Warto jednak zauważyć, że jest to uprawnienie organu, a nie jego obowiązek[2].

W praktyce zakres czynności podejmowanych przez Prezesa URE zależy od rodzaju działalności, której ma dotyczyć koncesja, oraz od stopnia skomplikowania sprawy. Im większe znaczenie planowanej działalności dla bezpieczeństwa energetycznego państwa lub rynku energii, tym bardziej szczegółowa może być analiza przedstawionych dokumentów. Organ koncesyjny może badać zarówno dokumenty formalne, jak i informacje dotyczące rzeczywistego przygotowania przedsiębiorcy do wykonywania działalności objętej koncesją. Ocenie podlegają między innymi dokumenty rejestrowe, sytuacja finansowa przedsiębiorcy, tytuły prawne do wykorzystywanej infrastruktury, kwalifikacje kadry zarządzającej oraz spełnienie wymagań technicznych i organizacyjnych.

Istotnym elementem postępowania jest również weryfikacja wiarygodności dokumentów przedłożonych przez przedsiębiorcę. Organ administracji publicznej nie jest związany wyłącznie treścią przedstawionych oświadczeń i może podejmować działania zmierzające do ich potwierdzenia. W przypadku pojawienia się wątpliwości Prezes URE może zwrócić się do innych organów administracji publicznej o udostępnienie informacji pozostających w ich posiadaniu lub zażądać od przedsiębiorcy przedstawienia dodatkowych dokumentów wyjaśniających określone okoliczności sprawy. Takie działania są zgodne z zasadą wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i służą wydaniu decyzji odpowiadającej rzeczywistym okolicznościom.

Znaczącą rolę odgrywa również analiza zdolności ekonomicznej przedsiębiorcy do prowadzenia działalności koncesjonowanej. Działalność w sektorze energetycznym wymaga często ponoszenia wysokich nakładów inwestycyjnych oraz zapewnienia odpowiednich środków finansowych na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Z tego względu organ może analizować sprawozdania finansowe, informacje o posiadanych źródłach finansowania, umowach kredytowych czy gwarancjach bankowych. Ocena sytuacji finansowej pozwala ustalić, czy przedsiębiorca będzie w stanie wykonywać działalność w sposób ciągły i zgodny z wymaganiami prawa.

Kontrola obejmuje także kwestie techniczne związane z planowaną działalnością. W zależności od rodzaju koncesji sprawdzane mogą być parametry urządzeń energetycznych, dokumentacja techniczna, posiadane instalacje oraz ich zgodność z obowiązującymi normami bezpieczeństwa. W niektórych przypadkach konieczne może okazać się przeprowadzenie oględzin miejsca wykonywania działalności, zwłaszcza gdy sama analiza dokumentacji nie pozwala na jednoznaczną ocenę spełnienia wymagań technicznych. Oględziny umożliwiają bezpośrednią ocenę stanu infrastruktury oraz stopnia przygotowania przedsiębiorcy do rozpoczęcia działalności.

Ważnym aspektem postępowania jest również sprawdzenie, czy przedsiębiorca nie podlega przesłankom wyłączającym możliwość uzyskania koncesji. Organ może analizować informacje dotyczące wcześniejszego prowadzenia działalności gospodarczej, wykonywania obowiązków wynikających z innych decyzji administracyjnych czy przestrzegania przepisów regulujących funkcjonowanie rynku energii. W przypadku przedsiębiorców, którzy wcześniej prowadzili działalność koncesjonowaną, istotne znaczenie może mieć również ocena dotychczasowego wykonywania obowiązków wynikających z udzielonych koncesji, w tym terminowości realizacji obowiązków sprawozdawczych oraz przestrzegania decyzji wydawanych przez Prezesa URE.

Postępowanie dowodowe powinno być prowadzone zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że przedsiębiorca ma prawo zapoznawać się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, zgłaszać własne wnioski dowodowe oraz przedstawiać wyjaśnienia dotyczące okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji nie może ograniczyć prawa strony do udziału w postępowaniu, chyba że szczególne przepisy przewidują wyjątki od tej zasady. Zapewnienie stronie możliwości aktywnego uczestnictwa zwiększa transparentność postępowania i pozwala uniknąć wydania decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym.

Jeżeli zgromadzony materiał dowodowy okaże się niewystarczający, Prezes URE może wezwać przedsiębiorcę do uzupełnienia braków formalnych lub przedstawienia dodatkowych dokumentów. Wezwanie takie powinno precyzyjnie określać zakres wymaganych informacji oraz termin ich przedłożenia. Niewykonanie wezwania może skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w przypadkach przewidzianych przepisami lub wydaniem decyzji odmownej, jeżeli brakujące informacje uniemożliwiają stwierdzenie spełnienia warunków uzyskania koncesji.

Należy również podkreślić, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do zachowania zasady proporcjonalności podczas prowadzenia czynności sprawdzających. Oznacza to, że zakres postępowania dowodowego powinien pozostawać w odpowiedniej relacji do charakteru sprawy oraz stopnia istniejących wątpliwości. Nie jest uzasadnione prowadzenie rozbudowanego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy przedstawione dokumenty są kompletne, wiarygodne i nie budzą zastrzeżeń. Z kolei w przypadku pojawienia się rozbieżności lub niejasności organ powinien podjąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do ich wyjaśnienia.

Przeprowadzenie czynności sprawdzających przed wydaniem koncesji pełni istotną funkcję gwarancyjną zarówno dla administracji publicznej, jak i uczestników rynku energetycznego. Pozwala ograniczyć ryzyko udzielenia koncesji podmiotowi niespełniającemu ustawowych wymagań, a jednocześnie zapewnia ochronę interesu publicznego oraz bezpieczeństwa funkcjonowania systemu energetycznego. Rzetelna weryfikacja danych przedstawionych przez przedsiębiorcę zwiększa również zaufanie do wydawanych decyzji administracyjnych i sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

[1] wynika z treści art. 18 pkt. 2 Prawa działalności gospodarczej

[2] M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r., str. 241

Zakres i konsekwencje kontroli organu koncesyjnego

5/5 - (3 votes)

Zakres kontroli jaką może przeprowadzać Urząd Regulacji Energetyki (URE) jako organ koncesyjny, w myśl art. 21 ustawy – Prawo działalności gospodarczej, jest dość szeroki i może obejmować kontrolę działalności koncesjonariusza w obszarze:

1) zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z udzieloną koncesją;

2) przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej, podlegającej koncesjonowaniu;

3) obronności lub bezpieczeństwa państwa; ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli lub innego ważnego interesu publicznego[1].

Na podkreślenie zasługuje możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie ochrony ważnego interesu publicznego, w ramach którego mieści się także interes gospodarki narodowej oraz ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.

Czynności kontrolne są typowymi czynnościami kontrolnymi, wymienionymi w szczególności w Prawie działalności gospodarczej.

Jeśli w wyniku kontroli Prezes URE stwierdzi, że koncesjonowana działalność gospodarcza prowadzona jest w niezgodzie z koncesją, nieprzestrzeganie są warunki koncesji albo podmiot gospodarczy prowadzi działalność zagrażającą interesom gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwu państwa (również bezpieczeństwu obywateli), może wezwać do usunięcia uchybień. W tym celu określa termin, w którym powinno to nastąpić. Wezwanie takie ma znaczenie prawne. Jeżeli podmiot nie usunie uchybień w wyznaczonym terminie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji[2].

Prawo do wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień oraz uprawnienie do obligatoryjnej zmiany zakresu bądź cofnięcia koncesji, pozwala na wniosek, iż mamy tu do czynienia z klasycznym środkiem nadzoru państwowego nad działalnością koncesjonariusza130. W przypadku przedsiębiorstw ciepłowniczych nadzór ten sprawuje Prezes URE.

Kontrola organu koncesyjnego to jeden z istotnych elementów regulacji prawnych, które zapewniają, że działalność gospodarcza prowadzona na podstawie koncesji odbywa się zgodnie z prawem oraz w sposób, który zapewnia interesy publiczne. Organy koncesyjne, zależnie od specyfiki działalności, mogą wykonywać różnorodne działania kontrolne w celu weryfikacji przestrzegania przepisów oraz warunków udzielonej koncesji.

Zakres kontroli przez organ koncesyjny obejmuje sprawdzenie, czy przedsiębiorca:

  1. Przestrzega przepisów prawnych dotyczących działalności objętej koncesją.
  2. Realizuje warunki określone w umowie koncesyjnej, takie jak wymagania dotyczące jakości świadczonych usług, ochrony środowiska, bezpieczeństwa, czy odpowiedzialności społecznej.
  3. Zgadza się na przeprowadzanie audytów lub inspekcji w celu zapewnienia zgodności z przepisami prawa.

Kontrola może obejmować także ocenę finansową, w tym badanie dokumentacji księgowej i rozliczeń związanych z działalnością objętą koncesją. Organ koncesyjny ma także prawo do przeprowadzania inspekcji w terenie, w celu ocenienia stanu faktycznego i sprawdzenia, czy działalność jest prowadzona zgodnie z obowiązującymi standardami.

Konsekwencje kontroli organu koncesyjnego mogą być różne, w zależności od wyników przeprowadzonej kontroli. Do najczęstszych konsekwencji należą:

  • Nałożenie kar finansowych – w przypadku stwierdzenia naruszeń warunków koncesji lub przepisów prawnych, organ koncesyjny może nałożyć kary finansowe, które mają na celu zmotywowanie przedsiębiorcy do dostosowania swojej działalności do obowiązujących norm.
  • Zawieszenie lub cofnięcie koncesji – w przypadku poważnych naruszeń, takich jak działalność niezgodna z przepisami prawa lub nierealizowanie warunków umowy koncesyjnej, organ koncesyjny może zawiesić lub całkowicie cofnąć koncesję. To drastyczny środek, który uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności w danym obszarze.
  • Obowiązek usunięcia uchybień – organ koncesyjny może zobowiązać przedsiębiorcę do naprawienia stwierdzonych nieprawidłowości, wskazując konkretne działania, jakie należy podjąć w celu usunięcia naruszeń.
  • Zwiększona kontrola – w przypadku powtarzających się naruszeń, organ koncesyjny może wprowadzić częstsze kontrole w celu monitorowania działań przedsiębiorcy oraz upewnienia się, że dalsze naruszenia nie będą miały miejsca.

Kontrola organu koncesyjnego ma na celu przede wszystkim zapewnienie, że przedsiębiorstwa działające na rynku w oparciu o koncesję przestrzegają przepisów prawa i warunków koncesyjnych. Niezgodność z obowiązującymi normami może prowadzić do poważnych konsekwencji prawnych i finansowych, które mogą wpływać na dalszą działalność przedsiębiorcy.

[1] M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str.245

[2] M. Zdyb Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 367