Na gruncie proceduralnym analiza zagadnienia – na kim spoczywa ciężar poszukiwania dowodów – może się opierać na jednym z trzech sposobów, – materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony tylko przez uczestników postępowania (zasada kontradyktoryjności), – materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony tylko przez podmiot orzekający (zasada inkwizycyjności), – materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony jednocześnie przez uczestników postępowania i podmiot orzekający (konstrukcja współdziałania). K.p.a. stanowi, że ciężar gromadzenia materiału faktycznego oraz dowodowego w sprawie obarcza organ rozpoznający sprawę, jednak strona ma także prawo zgłaszać środki dowodowe. K.p.a. potwierdza aktywność obu podmiotów w postępowaniu wyjaśniającym, w związku z tym obowiązuje konstrukcja współdziałania.[1]
Zgodnie z przepisem art. 77§1 organ ma obowiązek: – podjąć ciąg czynności procesowych, których celem jest zebranie całego materiału dowodowego, – rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy to ogół dowodów, które trzeba zebrać, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Organ ustalając stan faktyczny opiera się na zgromadzonym materiale dowodowym i na domniemaniach, uprawdopodobnieniu oraz faktach powszechnie znanych i faktach znanych organowi z urzędu. „Z zasady prawdy obiektywnej dla organu administrującego płynie (…) dyrektywa wskazująca na to, w jakim duchu należy interpretować przepisy prawa obowiązującego.”[2] Pojęcie „ustalenie stanu faktycznego” obejmuje ustalenie faktów i ich wszechstronne oświetlenie. Trzeba zwrócić uwagę na konieczność szerokiego rozumienia faktu „nie chodzi bowiem tu tylko o konkretne zdarzenie ograniczone w przestrzeni i czasie, ale o wszelkie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowania dowodowego, a więc wszelkie przejawy wewnętrznego życia ludzkiego np. zamiar, poczytalność oraz przejawy świata zewnętrznego (…) np. stan drogi, wygląd budynku.”[3]
Znaczenie zebrania całego materiału dowodowego podkreśla NSA w wyroku z dnia 11.06.1981r., (SA 503/81) sąd orzekł „Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej, jak również uproszczona ocena zebranego niepełnego materiału dowodowego w tym przedmiocie jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.”[4] Organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności i nie można tego obowiązku przerzucić na stronę. W oparciu o art. 77§1 ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy organ zobowiązany jest z własnej inicjatywy uzupełnić go. NSA w wyroku z dnia 07.05.1985r., orzekł „Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie nie może być przyrzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.”[5]
Obowiązek zebrania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza również stronę. Strona powinna dbać o przedstawienie środków dowodowych w swoim interesie. Charakter postępowania administracyjnego zakłada przewagę inicjatywy organu w postępowaniu dowodowym. Mamy z nią do czynienia głównie w sprawach, w których postępowanie wszczęto z urzędu. Jednak nie oznacza to, aby strona nie była równorzędnym partnerem organu odnośnie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78, z zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Stanowisko w tej kwestii zajął NSA, w wyroku z dnia 26.10.1984r., sąd orzekł „Z art. 7 i 77§1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.”[6]
Dowody mogą zostać dopuszczone również na wniosek strony i innych uczestników postępowania, którym przysługują prawa strony czyli organizacji społecznej, która bierze udział w postępowaniu na prawach strony i prokuratorowi. Skoro art. 77§1 nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na organ, strona może, ale nie musi dostarczyć tego materiału. W związku z tym, tylko organ administracji ma być czynny w tej materii, a strony mogą pozostać bierne. W przypadku bezczynności strony organ nie jest zwolniony z tego obowiązku. Organ orzekający powinien swym działaniem pobudzić inicjatywę stron oraz innych uczestników postępowania, w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organ nie zawsze będzie mógł sam wyjaśnić wszystkie okoliczności, które są istotne dla danej sprawy. Przepisy k.p.a. stwarzają możliwość współpracy, stanowi o tym art. 78§1 „ Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy.
Paragraf 2. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają ona znaczenie dla sprawy.”
Strona ma prawo żądać przeprowadzenia dowodu, to prawo procesowe strony, ma bardzo duże znaczenia dla obrony interesu prawnego – oznacza czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, która jest przedmiotem postępowania.[7] To, czy żądanie strony będzie skuteczne, zależy od spełniania przesłanki – przedmiotem dowodu musi być okoliczność, która ma znaczenia dla sprawy, czyli musi dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawu strony wynikającemu z art. 78§1 odpowiada obowiązek organu, ustosunkowania się do żądania strony. Organ musi ocenić, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność, która ma znaczenie dla sprawy. Jeżeli ocena będzie pozytywna, organ musi przeprowadzić żądany dowód. Prawo strony żądania przeprowadzenia dowodów może zostać ograniczone poprzez odrzucenie wniosku dowodowego, który dotyczy okoliczności nieistotnych. Jest to podyktowane potrzebą respektowania zasady szybkości postępowania.[8]
Strona może dążyć do przewlekłości spraw, a to może godzić w interesy innych stron oraz utrudnić prawidłową ocenę całego materiału dowodowego. Przepis art. 78§2 wskazuje kiedy można odrzucić wniosek dowodowy strony. Przesłankę mogą stanowić – zbyt późne zgłoszenie oraz to, że jest to okoliczność stwierdzona innym dowodem. Jeżeli dowody, których przeprowadzenia żąda strona mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno zostać oddalone. To żądanie organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić, nawet wtedy, gdy wpłynęło po zakończeniu postępowania dowodowego. Rozwiązania prawne zawarte w k.p.a. nie uwzględniają obowiązku wskazania przez stronę dowodów, które są potrzebne do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. K.p.a. stanowi, że strona jest uprawniona do przedstawienia dowodów, a nie jest to jej obowiązek. Kodeks nie wprowadza systemu prekluzji, polega on na tym, że strony mają obowiązek przedstawić od razu wszystkie znane im fakty i dowody, pod rygorem utraty prawa do późniejszego ich przytoczenia, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego – według tego systemu uwzględnienie faktów i dowodów, których strony nie przedstawiły od razu pomimo takiego prawa, zależy od uznania organu orzekającego. Strona, która nie skorzystała z prawa jej przysługującego i nie przedstawiła faktów, ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może to zrobić w postępowaniu przed organem II instancji. Strona ma prawo także bronić swoich interesów w postępowaniu nadzwyczajnym i żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145§1 pkt. 5. Organ musi podjąć zakończone postępowanie wyjaśniające, wyznaczyć termin przeprowadzenia dowodu, postanowić o dalszym przeprowadzeniu rozprawy. Wniosek dowodowy strony, może uzupełnić materiał dowodowy odnośnie nowych okoliczności, może również obalić dowód już przeprowadzony. NSA przyjął „Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78§2 k.p.a. to organ administracji nie może – przed wydaniem decyzji – odrzucić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego.”[9]
Zwrot „organ może nie uwzględnić żądania” oznacza, że organ administracji podejmuje decyzję według własnej oceny sytuacji.[10] Jeżeli organ stwierdzi, że wniosek stron dotyczy faktu stwierdzonego już innym dowodem, to nie uwzględni żądania strony. NSA w wyroku z dnia 05.12.1985r., II SA 1139/85 orzekł „Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego strony, może nastąpić tylko, gdy wniosek taki został zgłoszony przez stronę w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, zawarte zaś w nim żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów, a także gdy dotyczy to zakomunikowania stronie faktów powszechnie znanych albo faktów znanych organowi z urzędu.”[11]
Żądanie strony przeprowadzenia dowodu zostaje odrzucone, jeżeli dowód dotyczy okoliczności nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem W. Dawidowicza ustawodawca „skomplikował poważnie to zagadnienie”[12], stanowiąc w art. 78§2 przesłanki o różnym charakterze i łącząc je ze sobą w sposób, który utrudnia sformułowanie końcowej oceny. Autor twierdzi, że „wątpliwości budzi już zastosowanie podwójnej negacji: „organ może nie uwzględnić żądania, które nie zostało wniesione. (…), sformułowanie to wydaje się wadliwe z uwagi na to, iż nie wskazuje wyraźnie na sytuację procesową, w której nastąpiło zgłoszenie żądania.”[13] W. Dawidowicz opowiada się za nadaniem temu przepisowi następującego brzmienia „Organ prowadzący postępowanie może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które zostało zgłoszone po zakończeniu przeprowadzenia dowodów lub po zamknięciu rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami, a nowy dowód dotyczący tych okoliczności nie miałyby znaczenia dla sprawy.”[14]
Strona powinna współdziałać z organem we własnym interesie, ponieważ nieprzedstawienie przez nią znanych jej faktów lub dowodów, może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji negatywnej dla strony. Stronie, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, nie można odmówić możliwości skutecznego żądania weryfikacji decyzji.[15]
Również przepisy szczególne mogą nakładać na stronę obowiązek przytoczenia dowodów. Stanowisko zajął tu NSA w wyroku z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84 orzekł „1. Skoro strona, która zamierza wywodzić skutki prawne z określonych faktów, faktów tych nie udowodniła, to brak jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77§1, art. 78) 2 . Art. 7 ust. 3 ustawy z 28.07.1983r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. Nr 45, poz. 207 ze zm.) narzuca stronie, która ponosiła koszty związane z chorobą spadkodawcy, konieczność wykazania, iż źródłem ich pokrycia nie był za życia spadkodawcy jego majątek.”[16]
Dochodzenie prawdy obiektywnej w postępowaniu wymaga by organ administracji publicznej nie był związany żądaniami dowodowymi strony. Organ powinien starać się wyjaśnić stan faktyczny sprawy, nawet wbrew chęciom strony. Może on wykonać ten obowiązek na podstawie przepisów art. 77§2 §3 i art. 78, przepisy te czynią organ dysponentem zakresu postępowania dowodowego.[17] Organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia, w którym określa fakty, które należy stwierdzić i środki dowodowe. Organ nie jest związany tym postanowieniem, tak jak innymi, ponieważ art. 77§2 stanowi „Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.” Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, jednak może ono zostać zakwestionowane wraz z decyzją w odwołaniu.[18] Organ ma możliwość dobierania najbardziej odpowiednich środków dowodowych. To prawo organu jest uzasadnione tym, iż organ powinien się troszczyć o uzyskanie obiektywnie prawdziwych informacji o pewnych faktach lub wiarygodnych twierdzeń podczas całego przebiegu postępowania dowodowego. Tą możliwość gwarantuje art. 77§2. W. Dawidowicz określił tą możliwość zasadą dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ prowadzący to postępowanie.[19] W zależności od tego, czy postępowanie dowodowe będzie się toczyło w formie rozprawy, czy będzie miało charakter „kameralny”, znaczenie zwrotu „w każdym stadium postępowania” będzie inne. Jeżeli będzie to postępowanie kameralne to organ, w granicach obowiązującego go terminu załatwienia sprawy może swobodnie zmieniać swoje stanowisko odnośnie potrzeby przeprowadzenia dowodu. Gdy postępowanie odbywa się w formie rozprawy, zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego jest ograniczona do okresu między otwarciem i zamknięciem rozprawy.[20] Materiał dowodowy, który został zebrany powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.
Postępowanie dowodowe zostaje przeprowadzone przez organ, który posiada właściwość do orzekania w danej sprawie. Jednakże dowody mogą zostać przeprowadzone w drodze pomocy prawnej, udzielanej przez inny organ administracji publicznej. Istota pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, polega na tym, że przed organem, który jest właściwy do wydania decyzji w danej sprawie zostają dopuszczone dowody przeprowadzone przez inny podmiot niż ten, który będzie dokonywał oceny tych dowodów i wyda na ich podstawie decyzję. Współdziałanie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne z innym organem, który przed wydaniem decyzji ma wydać opinię, zgodę lub zająć stanowisko w innej formie uregulowała nowela do k.p.a. z 1980r.
Art. 77§3 stanowi „Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłego na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania”. W tej sytuacji organ orzekający określa okoliczności, które stanowią przedmiot wyjaśnień lub zeznań. Organ, który został wezwany do pomocy prawnej jest związany zakresem postępowania dowodowego, wyznaczonym przez organ właściwy w sprawie. Jeżeli jednak organ przeprowadzający dowód w zakresie pomocy prawnej przesłucha nowych świadków i biegłych, to rozszerzy zakres czynności, które zostały mu powierzone. Jest to możliwe i stanowi o tym przepis art. 77§3. O przeprowadzeniu dowodu z nowych świadków i biegłych organ, który działa w ramach pomocy prawnej, powinien zawiadomić wszystkie strony, które biorą udział w postępowaniu przed organem, który rozstrzygnie sprawę. Współdziałanie organów administracji ma miejsce, gdy przepis szczególny zawiera nakaz rozstrzygnięcia sprawy po zajęciu stanowiska przez inny organ, niż ten, który rozstrzyga sprawę. W takiej sytuacji, zajęcie stanowiska przez inny organ jest istotną częścią postępowania wyjaśniającego.[21]
Art. 106§1 stanowi „Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.” Zdaniem W. Dawidowicza „Na tle przepisu 106§1 nasuwa się (…) uwaga, że „opinia”, czy „zgoda”, nie są formami wyrażenia stanowiska, lecz pewnymi rodzajami wypowiedzi, mającymi określone znaczenie prawne.”[22]
[1] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s. 114 i n.
[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 172.
[3] W. Siedlecki – „ Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym” Warszawa 1971r, s. 72.
[4] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r, (SA 503/81), ONSA 1981r, Nr 1, poz. 54.
[5] Wyrok NSA z dnia 07.05.1985r, II SA 318/85.
[6] Wyrok NSA z dnia 26.10.1984r, II SA 1205/84, ONSA 1984r, Nr 2, poz. 98.
[7] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 370.
[8] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r, s. 165.
[9] Wyrok NSA z dnia 21.06.1988r, SA/Lu 151/88, ONSA 1988r, Nr 2, poz. 72.
[10] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 165.
[11] Wyrok NSA z dnia 05.12.1985r, II SA 1139/85.
[12] W. Dawidowicz – „Zarys procesu administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 124.
[13] W. Dawidowicz – op. cit., s. 124.
[14] W. Dawidowicz – op. cit., s. 125.
[15] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 373.
[16] Wyrok NSA z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84.
[17] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 98.
[18] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 369.
[19] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 121.
[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 121.
[21] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 100.
[22] W. Dawidowicz – op. cit., s. 117.